III SA/Wr 515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 23 września 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w związku z wydaniem opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 3 sierpnia 2005 r.; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 100 (sto złotych) zwrotu kosztów postępowania. III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w z dnia 3 sierpnia 2005 r. (Nr [...]), obciążającą Urząd Miejski w O. opłatą w kwocie 50,40 zł za czynności związane z wydaniem opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w O., w obrębie ulic: N. G., K., R., B., Z. i K. Rozpoznając odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji - z powołaniem się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.i.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławeczy wyjaśnił, że Urząd Miasta w O. - działając na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) - wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanej przez Gminę inwestycji, o której była mowa. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2005 r. (znak: [...]) ten ostatni organ stwierdził brak obowiązku sporządzenia takiego raportu. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s., według którego za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania - obciążył inwestora sporną opłatą. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl przywołanego przepisu, koszty związane z wydaniem opinii ponosi inwestor. Organ ten podkreślił też, iż opłata została ustalona na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), zarządzenia Nr 3/2005 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za czynności wykonywane w ramach nadzoru przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. oraz zarządzenia Nr 17/2004 z dnia 10 września 2004 r. w sprawie wprowadzenia zmiany stawek godzinowych pracowników PSSE w O. Według tego ostatniego zarządzenia, stawka godzinowa wynosi 25,20 zł, a ponieważ czynność "wykonano w czasie 2 godzin (...) koszt wykonania czynności wynosi 50,40 zł". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Miejska w O. (działająca przez Burmistrza Miasta) wniosła o uchylenie decyzji organów PIS obu instancji, zarzucając, iż opłaty należne być mogą za badania laboratoryjne oraz inne czynności nadzoru, które polegają - wedle art. 3 u.p.i.s. - na "ustalaniu" i "uzgadnianiu", a nie na "opiniowaniu", co miało miejsce w niniejszej sprawie. Strona skarżąca zauważyła ponadto, iż organy nie stwierdziły żadnych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W odpowiedzi na strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym również na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżone decyzje pozostają w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach wydawania opinii dotyczących obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i jego zakresu, która to kompetencja przewidziana została w art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. postanowienia z dnia z dnia 13 lipca 2005 r. (znak: [...]), stwierdzającego brak obowiązku sporządzenia takiego raportu w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji komunalnej. Ten sam organ - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s. - obciążył następnie Urząd Miejski w O. opłatą w kwocie 50,40 zł za wydanie opinii tej treści. Wobec zawisłego sporu między inwestorem a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia inwestora opłatą za wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu czynności. Ponieważ podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy wykazały spełnienie przewidzianych w tym przepisie warunków ustawowych do obciążenia Urzędu Miasta w O. wspomnianą opłatą. Opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., pobiera się za "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", przy czym ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z takiego sformułowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z uzgadnianą inwestycją. Pozostaje zatem do rozważenia, czy organy te dokonały "innych czynności" związanych "ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego." Przedstawione sądowi akta administracyjne a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednak ustalić, jakież to "inne czynności" wykonał organ sanitarny, by na ich podstawie wydać postanowienie uzgadniające warunki inwestycji. W materiale dowodowym nie można odnaleźć śladu "innych czynności", które poprzedzałyby wydanie opinii o braku - w rozpoznawanym przypadku - obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wcześniej opisanej inwestycji komunalnej. Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu sanitarnego w postępowaniu, w którym wydano taka opinię, jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia z dnia 13 lipca 2005 r. (znak: [...]). Jednakże samego postanowienia nie można uznać za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (tym bardziej - co oczywiste - za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie), gdyż stanowi ono indywidualny akt organu administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.i.s. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze wydane w trybie procedury administracyjnej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" "w wysokości kosztów ich wykonania" (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania" (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.). Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe (w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia). Koszty pośrednie obejmują natomiast m. in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 u.p.i.s. odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. Opłaty te nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Jeżeli zatem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wykazały, jakie czynności faktyczne - i związane z nimi koszty bezpośrednie i pośrednie - poprzedziły wydanie postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeto w tak ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji obciążającej stronę skarżącą opłatami, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., było co najmniej przedwczesne. Nie można również zaakceptować zaskarżonych decyzji w części dotyczącej wskazanych w rozstrzygnięciu podstaw prawnych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że akty określone jako zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. (Nr 3/2005 z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za czynności wykonywane w ramach nadzoru przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. oraz Nr 17/2004 z dnia 10 września 2004 r. w sprawie wprowadzenia zmiany stawek godzinowych pracowników PSSE w O.) nie mieszczą się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, takimi źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie zaś wskazane przez organy zarządzenia. Skoro postępowanie sądowe w niniejszej sprawie pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa materialnego - a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu można obciążyć podmiot opłatami za sam fakt wydania postanowienia - oraz dopatrzyć się uchybień proceduralnych, polegających na niewyjaśnieniu i niewykazaniu czynności faktycznych, za które ewentualnie należna byłaby opłata przewidziana w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 200, natomiast zamieszczone w punkcie III - w art. 152 p.p.s.a.