III SA/Wr 522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania zawierającego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy M. uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skierowanym do "Urzędu Gminy w M." skarżący podniósł, że w miesiącu czerwcu 2012 roku, osobiście złożył na ręce Sekretarza Gminy M. pisemne podanie o zainteresowanie się drogą gminną nr ‘A’ w C., gm. M. i przywrócenie jej stanu pierwotnego. Droga ta usytuowana jest pomiędzy działkami nr "B", która jest jego własnością i działką nr "C". Zlikwidowanie tej drogi znacznie utrudnia mu wjazd do stodoły i dojazd do łąki. Z akt sprawy wynika, że na drodze gminnej (działka nr ‘A’) znajduje się mur kamienny, krzyż oraz rosnące drzewo. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skarżący wniósł skargę na "bezczynność organu Gminy M., powiatu j., woj. D., p. P.Z., w sprawie wyznaczenia służebności drogi dojazdowej do stodoły, na działce nr "B" we wsi C. i od ponad 2 lat nie wydanie konkretnej decyzji, do której zobowiązuje art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., powołując się na art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 dnia czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.), zwróciło skarżącemu w/w pismo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że sprawa nie jest sprawą administracyjną lecz sprawą cywilną. Ustanowienie służebności drogowej nie odbywa się bowiem przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 kpa. Dlatego też w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 37 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący wywiódł zażalenie od niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że Wójt Gminy w M. jest organem administracji publicznej. Nadto, w świetle treści art. 28 i art. 61 k.p.a. przedstawionych okoliczności sprawy oraz sprecyzowanego w jego podaniu żądania uważa, że sprawa winna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem słuszności takiego stanowiska jest uprzednie przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jego pisma z dnia [...]maja 2014 r do rozpatrzenia, zgodnie w właściwością, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. Nie zgadza się z uzasadnieniem postanowienia z tego powodu "że droga (a właściwie jej brak) jest drogą gminną czyli własnością gminy i to gmina z różnych przyczyn doprowadziła do jej zabudowania wbrew prawu budowalnemu". Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w piśmie skarżącego podano, że dotyczy ono bezczynności "Organu Gminy M. (...), w sprawie wyznaczenia służebności drogi dojazdowej do stodoły, na działce nr "B" we wsi C. (...)". Nadto w piśmie tym skarżący opisał okoliczności sprawy związanej z jej wystąpieniem do Urzędu Gminy M., "o przywrócenie stanu pierwotnego drogi gminnej oznaczonej nr ‘A’ w C.". Skarżący uważa, że z powodu braku należytego dojazdu do stodoły położonej na działce nr "B" w obrębie C., władze gminy M. zobowiązane są do rozwiązania tego problemu poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr "B", stanowiącej własność Gminy M.. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Kolegium – przywołując treść 145 § 1 kc i art. 626 k.p.c. wskazało - że roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przysługuje właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz samoistnemu posiadaczowi. Służebność ta może zostać ustanowiona na mocy umowy stron lub orzeczenia sądowego. Zawarcie umowy następuje w sytuacji, gdy właściciel (właściciele) nieruchomości obciążonej godzi się z właścicielem nieruchomości władnącej. W przypadku braku takiej zgody niezbędne staje się wkroczenie na drogę sądową. Następnie Kolegium podkreśliło, że w wyjątkowych tylko przypadkach przedmiotowa służebność może być ustanowiona w drodze decyzji administracyjnej, co ma np. odniesienie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. I 14, poz. 518 ze. zm.), a więc wtedy, gdy nieodpowiedni dostęp danej nieruchomości do drogi publicznej jest następstwem wywłaszczenia, lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Ustanowienie służebności drogowej w trybie administracyjnym jest poza tym możliwe także w innych, szczególnych wypadkach przewidzianych w ustawie (zob. np. art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2013 r., poz. 1169 ze. zm.). Tymczasem – jak dalej podkreśliło Kolegium - sprawa z wniosku skarżącego nie ma charakteru administracyjnego i jako taka nie mogła zostać przez organ rozpoznana w formie decyzji. Powodem zaś przekazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. tutejszemu organowi pisma skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. był brak właściwości miejscowej tego Kolegium (istotne jest położenie nieruchomości, na rzecz której strona domaga się ustanowienia służebności drogowej). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w M. o przywrócenie stanu pierwotnego drogi gminnej "nr ‘A’" w C., która graniczy z jego działką nr "C". Mapa ewidencji gruntów wyraźnie wskazuje drogę gminną w granicach działki nr ‘A’, która przebiega między działką nr "B" (stanowiącą własność skarżącego) i nr "C". Faktycznie droga jednak nie istnieje, gdyż w granicach działki nr ‘A’ znajdują się zabudowania gospodarcze stanowiące własność właścicieli działki nr "C". W wyniku interwencji w sprawie u Przewodniczącego Rady Gminy M. skarżący otrzymał pismo z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w którym wskazano, jako właściwego do załatwienia tej sprawy, Wójta Gminy M. - zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał także na pisma kierowane do niego przez Wójta Gminy M., z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W drugim z wymienionych pism skarżący został m.in. poinformowany, że określenie lokalizacji drogi wymaga wykonania pomiarów geodezyjnych oraz, że właściciele działki nr "C" deklarują chęć wykupienia części zajętej działki nr ‘A’. Geodeta nie wyznaczał jednak drogi, natomiast wyznaczył granice pomiędzy działką nr "B", a drogą w granicach działki nr ‘A’. Organ I instancji potwierdził więc istnienie przedmiotowej drogi. Skarżący podniósł nadto, że również wyraził swoje zainteresowanie częścią działki nr ‘A’, o czym poinformował w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na to pismo, Sekretarz Gminy "zaproponował wydłużony podział drogi nr ‘A’, aby wydzielić pas drogi o szerokości 2 m w celu jego zbycia współwłaścicielom działki nr "B", a pozostałą część współwłaścicielom działki nr "C". W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem Administracyjnym w dniu 7 listopada 2014 r. skarżący poparł skargę oraz dodatkowo podniósł, że na wszystkich mapach geodezyjnych zaznaczona jest droga gminna prowadząca do jego stodoły o nr ‘A’. Posesję skarżącego od tej drogi gminnej oddziela mur, za murem (na pasie drogi gminnej) jest urządzony trawnik, plac zabaw i postawione komórki (k. 47 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z. zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. o zwrocie podania - zakwalifikowanego jako skarga na "bezczynność organu Gminy M., powiatu j., woj. D., p. P.Z., w sprawie wyznaczenia służebności drogi dojazdowej do stodoły, na działce nr "B" we wsi C. i od ponad 2 lat nie wydanie konkretnej decyzji, do której zobowiązuje art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego" - skarżącemu. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała jednak, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. W toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron. W szczególności stosownie do treści art. 7 k.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej, organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. Obowiązek ten jest następstwem przywołanej powyżej zasady uwzględniania słusznego interesu stron. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi także w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Ponad wskazania zawarte w wyżej przytoczonych przepisach zostały nałożone na stronę postępowania administracyjnego szczególne wymogi procesowe po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu, wyrażona w art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że już od 2012 roku skarżący domaga się "zainteresowania się drogą gminną nr ’A’ w C.". Na drodze tej – jak wynika z akt sprawy - usytuowany jest kamienny mur, krzyż oraz rośnie na niej drzewo. Za murem zaś (na pasie drogi gminnej) urządzony jest trawnik, plac zabaw i postawione komórki (k. 47 akt sądowych). Powyższe uniemożliwia skarżącemu "wjazd do stodoły z działki nr ‘A’". Z uwagi na te niedogodności (brak przejazdu) skarżący wnosił "o przywrócenie owej drogi do stanu pierwotnego" (celowe podkreślenie Sądu). Zresztą takie same żądanie skarżący zawarł w uzasadnieniu zwróconego przez organ podania z dnia [...] maja 2014 r. wskazując, że już w dniu [...] września 2012 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w M., powiatu j. o przywrócenie stanu pierwotnego drogi gminnej oznaczonej nr ‘A’ w C., której likwidacja utrudnia mu wjazd i wyjazd do stodoły. Oprócz tego żądania (bądź pomimo tak sformułowanego żądania tj. przywrócenia drogi do stanu poprzedniego) skarżący – jak wynika z petitum podania – wniósł skargę na "bezczynność organu Gminy M., powiatu j., woj. D., p. P.Z., w sprawie wyznaczenia służebności drogi dojazdowej do stodoły, na działce nr "B" we wsi C. i od ponad 2 lat nie wydanie konkretnej decyzji, do której zobowiązuje art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego". Już tylko zatem w samym podaniu skarżący zawarł co najmniej dwa żądania (żądanie przywrócenia drogi gminnej do stanu pierwotnego oraz żądanie ustanowienia służebności dojazdu). Tymczasem Kolegium – rozpoznając sprawę skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie – zakwalifikowało to podanie (bez jakiejkolwiek wezwania skarżącego do jego doprecyzowania) jako wniosek o wyznaczenie służebności drogi dojazdowej do stodoły na działce nr "B" i jako takie (a zatem podlegające rozpoznaniu na drodze cywilnej) zwróciło skarżącemu. Podczas gdy – w ocenie Sądu – zawarte w podaniu z dnia [...] maja 2014 r. zatytułowanym "skarga" sformułowania, świadczą o konieczności wyjaśnienia rzeczywistego charakteru tego pisma, a mianowicie, ustalenia co było rzeczywistą intencją skarżącego. Organ administracji publicznej mając bowiem na względzie słuszny interes skarżącego, dbając aby nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa (przejawiającym się nieprecyzyjnym formułowaniu swoich żądań), winien przecież rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że na organie administracji ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.), z czym powiązana jest wspomniana wyżej zasada udzielania informacji określona w art. 9 k.p.a. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. Wypełniając dyspozycje przywołanych wyżej przepisów organ administracji publicznej powinien w tej sytuacji wyjaśnić status działki nr ‘A’ (tj. czyją stanowi własność, kto jest jej zarządcą i jakie posiada w związku z tym obowiązki) oraz zwrócić się do skarżącego o zajęcie przez niego jednoznacznego stanowiska i sprecyzowanie, czego konkretnie się domaga. Tylko wówczas – a zatem w konsekwencji poczynionych ustaleń i jednoznacznego sprecyzowania żądania przez skarżącego - organ będzie mógł przystąpić do oceny czy, zachodzą przesłanki określone art. 66 k.p.a. Pogląd taki znajduje umocowanie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (patrz wyrok WSA Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 46/13 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec niedokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) i niedostatecznego poinformowania strony o okolicznościach mających istotny wpływ na jej obowiązek (art. 9 k.p.a.), należało uznać, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający, mając na uwadze zawartą w art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.