III SA/Wr 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska - Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] D. D. wystąpił do Z G , K i K M we W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan prawny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. P. [...] we W. oraz o wydanie wyrysów zawierających kopie rzutów i przekrojów odpowiedniej części budynku z zaznaczeniem lokalu. Pismem z dnia [...] Z G , K i K M we W. przekazał powyższy wniosek Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. Traktując powyższe pismo jako postanowienie o przekazaniu sprawy, wnioskodawca pismem z dnia [...] wniósł zażalenie. Niezależnie od powyższego, kolejnym wnioskiem z dnia [...] skarżący wystąpił do Z G , K i K M we W. o: 1) wydanie - na zasadzie art. 217 kpa w związku z art. 218 § 1 kpa - zaświadczenia potwierdzającego stan prawny co do tego, iż budynek położony przy ul. P. [...] we W. jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, 2) wydanie wypisów i wyrysów dotyczących budynku, o którym mowa w punkcie poprzedzającym, zawierających dane wskazane w § 63 i § 64 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, 3) zwolnienie całości od należności postępowania, w uwzględnieniu uzasadnienia zawartego w piśmie z dnia [...]. W odpowiedzi na ten wniosek, D Z G , K i K M we W., pismem z dnia [...] ([...]) poinformował skarżącego, że dla Miasta W. nie jest założona ewidencja budynków i lokali, o której mowa w powołanym rozporządzeniu z 2001 r. oraz, że informacje z operatu ewidencyjnego są jawne i udzielane są odpłatnie, natomiast brak podstaw do zwolnienia z tych opłat. Na powyższe pismo D Z G , K i i K M we W., zainteresowany wnioskodawca pismem z dnia [...] zatytułowanym "odwołanie oraz zażaleniem", skierowanym do W I N G i K we W. wniósł o: uchylenie decyzji o odmowie zwolnienia od należności postępowania i wydanie decyzji o zwolnieniu; uchylenia decyzji o odmowie wydania wyrysów i wypisów dotyczących budynku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; uchylenie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie wydanie zaświadczenia. Odpowiadając na powyższe pismo [...] W I N G i K we W., pismem z dnia [...] ([...]), udzielił skarżącemu szczegółowych wyjaśnień w sprawie. Poinformował m.in., że formą zaświadczeń wydawanych przez starostę dla potwierdzenia faktów lub stanów prawnych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków są wyrysy z operatu ewidencyjnego oraz wyrysy z map ewidencyjnych, a te dokumenty są wydane odpłatnie. Natomiast uzyskanie takich dokumentów dla lokalu oznaczonego nr [...] przy ul. P. jest niemożliwe, gdyż ewidencja nie zawiera danych dotyczących lokali niebędących odrębnymi nieruchomościami. W dniu [...] strona wezwała W I N G i K do usunięcia naruszenia prawa poprzez nadanie pismu z dnia [...] ([...]) formy decyzji. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) [...] W I N G i K we W., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego (zawartego w piśmie z dnia [...]) na pismo D Z G i K M we W. z dnia [...] w części odmawiające wydania wyrysów i wypisów z operatu ewidencji gruntów dla budynku położonego we W. przy ul. P. [...], a także zwolnienia z opłat postępowania - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na powyższe postanowienie. Drugim postanowieniem z dnia [...] ([...]) [...] W I N G i K we W., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał do rozpatrzenia według właściwości – S K O we W. - zażalenie skarżącego z dnia [...] oraz zażalenie zawarte w piśmie z dnia [...] w części dotyczącej wydania zaświadczenia o statusie budynku położonego przy ul. P. [...] we W. (pkt [...] wniosku z dnia [...]). Rozpatrując zażalenie na powyższe – drugie postanowienie z dnia [...], uzupełnione i sprostowane postanowieniem G G K z dnia [...] ([...]) – G G K postanowieniem z dnia [...] ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania S K O we W. zażalenia skarżącego z dnia [...] oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania zażalenia z dnia [...] odnośnie wydania zaświadczenia co do statusu budynku. W uzasadnieniu wskazano, że organ powinien ustalić, czy żądanie zainteresowanego dotyczy: wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, że w tej ewidencji budynek zaliczony został do budynku mieszkalnego, zgodnie z przepisami § 65 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; wydania zaświadczenia, iż budynek ten służy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę – po wyznaczeniu przez G G K postanowieniem z dnia [...] ([...]) dodatkowego terminu jej załatwienia – [...] W I N G i K we W., postanowieniem z dnia [...] ([...]), stwierdził niedopuszczalność zawartego w piśmie z dnia [...] zażalenia strony, w części dotyczącej wydania zaświadczenia odnośnie statusu prawnego budynku. W uzasadnieniu podniesiono, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło m.in. wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Na wezwanie bowiem [...] W I N G i K we W., pismem z dnia [...] strona stwierdziła wyraźnie, że jej żądanie dotyczyło wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, tj., że budynek jest zakwalifikowany jako budynek mieszkalny w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazano dalej w uzasadnieniu, że w tej sytuacji właściwy do rozpoznania zażalenia z dnia [...] w tej części jest także [...] W I N G i K . Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie miał możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem zażalenie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej – braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku czynność organu - pismo D Z G , K i K M będące odpowiedzią na wniosek skarżącego - nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz czynnością materialno - techniczną. Nie przysługuje zatem od niego żaden środek zaskarżenia. W skardze złożonej na przedmiotowe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu naruszenie: art. 15 kpa wskutek pozbawienia skarżącego prawa do drugiej instancji w sprawie, która została zakończona przez Z G i K M rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia [...] ([...]); art. 219 kpa przez pozbawienie skarżącego - wbrew temu przepisowi - prawa do zażalenia złożonego w piśmie z dnia [...] od rozstrzygnięcia Z G i K M . W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, iż złożył wniosek o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa, a więc odmowa jego wydania winna mieć postać postanowienia, na które służy zażalenie. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano dodatkowo, że wyrokiem z dnia [...] (Sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał gminę W. do załatwienia w terminie 1 miesiąca wniosku skarżącego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie [...] W I N G i K we W. z dnia [...] ([...]) o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w tym zarzutów skargi, skarżący domaga się uznania, że jego żądanie zawarte w pkt [...] wniosku z dnia [...] dotyczy wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa odnośnie budynku posadowionego przy ul P. [...] we W., przy odmownym załatwieniu którego Z G i K M powinien wydać postanowienie. Skoro tego nie uczynił, to na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, wydanemu w sprawie pisma D Z G i K M we W. z dnia [...] należy przypisać walor postanowienia o odmowie uwzględnienia powyższego wniosku. Tym samem jego pismo z dnia [...] zatytułowane "odwołanie oraz zażalenie" stanowi zażalenie od tego postanowienia. Zachodzi zatem – w ocenie skarżącego - brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Z poglądem takim w rozpatrywanej sprawie nie można się zgodzić. Przede wszystkim wypada zauważyć, iż działania prawne organów administracji publicznej dzieli się w doktrynie i orzecznictwie na akty prawne zmierzające bezpośrednio do wywołania skutku prawnego w sferze praw i obowiązków stron oraz na czynności faktyczne i prawne o różnym charakterze (merytoryczne, procesowe). W sprawach indywidualnych wobec tego administracja publiczna może działać nie tylko poprzez wydawanie aktów administracyjnych w formie decyzji, czy też postanowień, ale wiele istotnych pod względem prawnym spraw jest w świetle prawa załatwianych w drodze podejmowanych przez właściwy organ administracji publicznej czynności materialno-technicznych. We wniosku z dnia [...] skarżący wystąpił do Z G , K i K M we W. o wydanie m.in. - na zasadzie art. 217 kpa w związku z art. 218 § 1 kpa - zaświadczenia potwierdzającego stan prawny co do tego, iż budynek położony przy ul. P. [...] we W. jest budynkiem mieszkalnym, w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W toku postępowania – wyjaśniając wątpliwości organów rozpatrujących sprawę co do zakresu żądania – skarżący pismem z dnia [...] stwierdził, że jego żądanie dotyczyło wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, tj., że budynek jest zakwalifikowany jako budynek mieszkalny, w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazuje to, że w rozpatrywanej sprawie – odnoszącej się do pkt [...] wniosku z dnia [...] - skarżący domagał się danych wskazanych w § 65 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zasadnie zatem [...] W I N G i K we W. uznał, że wniosek strony dotyczył danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków a więc wypisu z tej ewidencji oraz, że jest właściwym organem do rozpatrzeniu pisma skarżącego z dnia [...]. Zgodnie bowiem z art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Nadto art. 22 ust. 1 tej ustawy powtarza, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Z kolei art. 24 tej ustawy stanowi, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów a wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Natomiast zgodnie z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, działający w imieniu wojewody m.in., kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej, a ponadto w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, a wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z przepisów tych wynika zatem, że starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków, jest więc organem właściwym do udzielania informacji poprzez wydawanie stosownych wypisów i wyrysów - tak brzmiało żądanie strony sformułowane we wniosku - a organem wyższego stopnia w tych sprawach jest W I N G i K . Wskazać należy, że na gruncie unormowań zawartych w wspomnianej ustawie -Prawo geodezyjne i kartograficzne - w szczególności z art. 24 ust. 3 oraz art. 40 ust. 3b, a także z przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004r. Nr 37, poz. 333) wywnioskować należy, że wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego nie dokonuje się w formie aktu administracyjnego - przepisy szczególne nie dopuszczają działania organów w omawianej materii poprzez wydanie decyzji, czy postanowienia - lecz wskutek czynności materialno-technicznej. Wobec tego odmowa dokonania wyrysów i wypisów z rzeczonego operatu stanowi również czynność materialno-techniczną organu. Na czynność materialno-techniczną służy stronie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tej czynności materialno-technicznej - odmowy wydania wypisu, zawartej zdaniem skarżącego w piśmie z dnia [...] - strona nie zaskarżyła do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w sprawie jest postanowienie [...] W I N G i K o we W. z dnia [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego od opisanego wyżej pisma D Z G i, K i K M we W. z dnia [...]. Oceniając legalność wydanego postanowienia trzeba podzielić argumentację organu, iż przedmiotowe pismo z dnia [...] - w przedstawionym wyżej świetle - nie ma charakteru postanowienia w sprawie o wydanie wyrysów i wypisów, a tym samym słusznie organ przyjął, że nie służy na nie środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Tym samym na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić o jego niedopuszczalności. Należy zauważyć, że z treści przepisu art. 217 kpa i art. 219 kpa – na które strona powołuje się w skardze - wynika, że załatwienie przez organ administracyjny sprawy, której istotą jest żądanie wydania zaświadczenia, może nastąpić w dwojaki sposób: po pierwsze - przez wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a więc potwierdzającego, zgodnie z żądaniem osoby ubiegającej się o zaświadczenie, istnienie określonego stanu faktycznego lub stanu prawnego; po drugie - przez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Wbrew wywodom skarżącego, pismo D Z G , K i i K M we W. z dnia [...] nie ma waloru postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny budynku posadowionego przy ul P. [...] we W. Niewątpliwie konstytutywnym wymogiem w zakresie struktury prawnej takiego postanowienia, decydującym o jego istnieniu winno być - obok: oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie; oznaczenia strony; podpisu osoby reprezentującej organ - rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W tej, sytuacji warunkiem uznania przedmiotowego pisma za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia winno być rozstrzygnięcie o istocie sprawy - potwierdzenia statusy prawnego budynku (mieszkalny czy nie), lub odmowy tego uczynienia. W piśmie tym natomiast Z G , K i K M we W. wyjaśnił jedynie skarżącemu w jakim zakresie prowadzona jest ewidencja budynków i lokali we W. i, że informacje z operatu ewidencyjnego są jawne i udzielane są odpłatnie, a więc nie orzekł o istocie sprawy. W świetle powyższego, jak trafnie wskazał organ administracyjny, zażalenie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne ze względów przedmiotowych, gdyż jest brak przedmiotu zaskarżenia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.