III SA/Wr 526/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania "A" sp.j. A. K. w T. (dalej: spółka, strona skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR) z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W dniu [...] maja 2017 r. strona skarżąca złożyła do Kierownika ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Wniosek ten został przekazany do Kierownika ARiMR w B., zgodnie z właściwością miejscową. We wniosku spółka ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (zwaną dalej JPO), płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną do gruntów o łącznej powierzchni 404,73 ha. Strona wnioskowała także o przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych o łącznej powierzchni 9,44 ha. Do wniosku dołączono załączniki graficzne oraz oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych. Spółka nie dołączyła formularza oświadczenia dotyczącego posiadania tytułu prawnego do zawnioskowanych działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Kierownik ARiMR w B. wezwał stronę skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie stwierdzonych nieścisłości polegających na tym, że określone działki ewidencyjne, zadeklarowane we wniosku znajdują się w rejestrze ZWRSP, lecz wg stanu na dzień [...] maja 2017 r. nie została zawarta umowa dzierżawy i producent nie zgłosił tych działek na załączniku "Oświadczenie ANR". Spółka nie wykonała wezwania. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Kierownik ARiMR w B. przyznał stronie na rok 2017: 1. jednolitą płatność obszarową - 2017 - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 659,86 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, 2. płatność za zazielenienie - 2017 - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 442,86 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, 3. płatność redystrybucyjną - 2017 - w wysokości 4 719,32 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 60,22 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, 4. płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych - 2017 - w wysokości 892,93 zł, wynikającej z pomniejszenia o kwotę 11,39 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, 5. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 117,96 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji wskazano, że spółka zawarła z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (następcą prawnym Agencji Nieruchomości Rolnych) w dniu [...] grudnia 1994 r. umowę dzierżawy nr [...], której przedmiotem była dzierżawa nieruchomości rolnych położonych w gminie W. i gminie G. Okres dzierżawy – według strony skarżącej – upływał w dniu [...] października 2018 r., gdyż począwszy od 2015 r. spółka składała wnioski o przedłużenie umowy zgodnie z zapisem § 3 pkt 1 umowy. Strona skarżąca jednocześnie wskazała, że wydzierżawiający odmawiał przedłużenia umowy powołując się na zapis art. 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Spółka podkreśliła, że w chwili obecnej czeka na rozstrzygnięcie sporu przez Sąd Rejonowy w B. (sygn. akt [...]). Do odwołania dołączono kserokopię aneksu nr [...] do zawartej umowy dzierżawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał treść art. 7, art. 8 i art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wskazał, że główny przedmiot sporu ogniskuje się wokół możliwości przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi który nie posiada na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Podkreślił, że z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, że warunkiem uzyskania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego. Wskazał, że wykazane we wniosku pomocowym działki wchodzą w skład ZWRSP. Podkreślił, że strona ani na etapie postępowania przed organem I instancji, ani w odwołaniu od decyzji, nie przedstawiła aktualnej umowy dzierżawy nieruchomości rolnej zawartej z ANR (obecnie KOWR), ani też żadnego innego dokumentu, z którego wynikałoby, że na dzień 31 maja 2017 r. posiadała tytuł prawny do gruntów. Z dołączonego do odwołania aneksu do umowy dzierżawy z [...] grudnia 1994 r. wynika – w ocenie organu odwoławczego, że umowa dzierżawy była zawarta na czas określony - 21 lat, tj. od [...] października 1994 r. do [...] października 2015 r. Składane natomiast przez stronę wnioski celem przedłużenia obowiązywania umowy nie mogą być uznane za tożsame z umową, a tym bardziej za tytuł prawny w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Organ II instancji wskazał ponadto, że w sprawie istotne znaczenie miała również weryfikacja powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez stronę skarżącą. Zauważył, że spółka zadeklarowała do płatności, na działce rolnej C (działka ewidencyjna nr [...]) powierzchnię 0,06 ha, oraz na działce rolnej F (działka ewidencyjna nr [...]) powierzchnię 0,05 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ I instancji stwierdził, że powierzchnia zadeklarowanych działek nie spełnia warunków do przyznania płatności JPO. Kierownik ARiMR stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Tym samym w związku z niespełnieniem tego warunku, płatność do działki rolnej C i F została odmówiona. Podsumowując Dyrektor ARiMR wskazał, że organ I instancji dokonał w przedmiotowej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych, zaś ich analiza znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie prawidłowo zastosowano także art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, gdyż nie przyznano płatności do działek rolnych, wchodzących w skład ZWRSP, w stosunku do których spółka na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadała tytułu prawnego. W skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie norm prawa materialnego – art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przedwczesnym przyjęciu, że strona skarżąca nie posiada tytułu pranego do części zgłoszonych działek; - naruszenie norm prawa formalnego tj. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy – czy strona skarżąca posiada tytuł prawny do wszystkich zawnioskowanych działek, art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie oraz brak ich zastosowania oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy wydanie decyzji było uzależnione od wyroku sądu powszechnego określającego prawo do korzystania z części zawnioskowanych działek. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ wydał decyzję w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy w tym kluczowe zagadnienie – czy strona skarżąca posiada tytuł prawny do wszystkich zgłoszonych działek, nie zostało rozstrzygnięte. Podkreśliła, że pomimo informacji strony skarżącej o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym pod sygn. akt [...] organy całkiem dowolnie przyjęły, że strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do części zgłoszonych działek przez co przyznanie płatności w pełnej wysokości było nieuzasadnione. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, że strona skarżąca nie wyjaśniła czego dotyczy sprawa zawisła pod sygn. akt [...] i jaki ma ona wpływ na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że organ wiedział o toczącym się sporze przed Sądem Rejonowym w B. i nie starał się wyjaśnić tej kwestii. Podniósł także, że spółka do chwili obecnej użytkuje sporne działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przedmiotem sporu w sprawie była kwestia posiadania przez stronę skarżącą tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWRSP na dzień 31 maja 2017 r. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca zadeklarowała do płatności m.in. grunty rolne wchodzące w skład ZWRSP, które użytkowała na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] grudnia 1994 r. z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa na okres 21 lat. Z załączonego do odwołania aneksu nr [...] do umowy dzierżawy z [...] grudnia 1994 r., sporządzonego w dniu [...] czerwca 2009 r., wynika, że umowa dzierżawy zostaje zawarta na okres 21, licząc od dnia [...] października 1994 r. do [...] października 2015 r. Jeśli którakolwiek ze stron, najpóźniej na 3 miesiące przed upływem tego terminu, wystąpi z wnioskiem o przedłużenie umowy i strony uzgodnią istotne jej postanowienia – umowę przedłuża się na dalsze lata (§ 3 aneksu do umowy). Zgodnie z oświadczeniem spółki, występowała ona z wnioskami o przedłużenie umowy dzierżawy, natomiast wydzierżawiający odmawiał przedłużenia tej umowy. W konsekwencji, jak podała strona skarżąca w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji, obecnie toczy się spór dotyczący tytułu prawnego do spornych działek, przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt [...]). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie pozostaje niewyjaśniona kwestia posiadania tytułu prawnego do spornych działek wchodzących w skład ZWRSP. Kwestia ta wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności, a jej uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd cywilny ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich. W konsekwencji zatem – w ocenie Sądu – obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie przedmiotu sporu w sprawie zawisłej w sądzie cywilnym pod sygn. akt [...] i ustalenie na jakim etapie znajduje się obecnie to postępowanie. W dalszej kolejności organ powinien rozważyć, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Kwestia posiadania przez spółkę tytułu prawnego do spornych gruntów na dzień składania wniosku, w ocenie Sądu, nie została w toku postępowania administracyjnego należycie wyjaśniona. Niewątpliwie dołączony do odwołania aneks do umowy dzierżawy w § 3 przewidywał możliwość przedłużenia zawartej umowy, a spółka twierdzi, że wnioski o takie przedłużenie składała. Konieczne jest zatem ustalenie przez organ przedmiotu sprawy wytoczonej z powództwa spółki przed sądem cywilnym (sygn. akt [...]) i w zależności od wyniku tego ustalenia rozważenie konieczności ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych sprawy brakuje także umowy dzierżawy gruntów wchodzących w skład ZWRSP z [...] grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).