III SA/Wr 527/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję; II określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z [...] Starosta Z. orzekł o wykreśleniu dotychczasowego administratora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie B. i wpisaniu w to miejsce Marszałka Województwa D. W odwołaniu od tej decyzji Marszałek Województwa podniósł, że ciek w B. nie jest naturalnym ciekiem wodnym lecz rowem melioracji szczegółowej, sztucznie poszerzonym, pełniącym rolę urządzenia odwadniającego drogę, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Rozpoznając powyższe odwołanie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Z. ustalająca administratora wody płynącej opisanej w osnowie została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego - lecz z naruszeniem tych przepisów. Wskazał, że zapis art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, iż ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, a właściciele lub - w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją. Z zapisem tym korespondują uregulowania zawarte w § 44 i 47 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. W niniejszej sprawie do Starosty Z. nie wpłynęły żadne nowe dokumenty, materiały źródłowe, które uzasadniałyby dokonanie zmiany wpisu. Przepisy z dziedziny geodezji i kartografii, powołane jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na dokonywanie tak daleko idącej ingerencji, jak ustanawianie praw właścicielskich. Przywołał, że w orzecznictwie NSA przyjęte zostało, że przez zapis w ewidencji gruntów lub jego zmianę nie można ustanowić ani pozbawić kogoś własności, adekwatnie: ustanowić wykonywania praw właścicielskich. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie występują dwie sporne kwestie: czy opisany w osnowie decyzji ciek jest wodą, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, rowem melioracji szczegółowej czy urządzeniem wodnym oraz w konsekwencji kto nim powinien władać. Żadna z tych kwestii nie została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Także art. 11 Prawa wodnego nie daje Staroście podstaw do decyzyjnego orzekania w sprawie oraz ustalania, dochodzenia czy inspirowania działań zmierzających do przypisania Marszałkowi Województwa konkretnych wód, o których mowa w drugiej części tego przepisu jako o wodach "pozostałych niewymienionych", a tym bardziej do rozstrzygania sporów między jednostkami władającymi wodami, wobec ich spornych interesów. Nie jest bowiem rzeczą Starosty regulowanie stanów prawnych wód w zakresie władania czy własności, dokonywanie podziału nieruchomości lub innych tego typu czynności. Wprawdzie § 46 powołanego rozporządzenia stanowi, że zmiany w ewidencji mogą być wprowadzone na podstawie aktów normatywnych, lecz w orzecznictwie NSA jest ugruntowany pogląd, że na objęcie w posiadanie nieruchomości Skarbu Państwa składają się dwa elementy: ustanowienie prawa oraz wydanie nieruchomości. Pierwszy z reguły powstaje w drodze decyzji właściwego organu lub z mocy samego prawa, tak jak to jest w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, drugi po wykonaniu odpowiednich czynności prowadzących do wydania nieruchomości nowemu podmiotowi, który obejmuje ją we władanie. Proces przekazywania nieruchomości ujmowany jest w przepisach prawa jako konieczność spisania protokołu zdawczo-odbiorczego według stanu faktycznego stwierdzonego na gruncie. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. W niniejszej sprawie chodzi o nieruchomości Skarbu Państwa, zatem zmiana wpisu w ewidencji może dotyczyć tylko osoby, w której władaniu znajdują się przedmiotowe nieruchomości. Marszałek Województwa nie przejął dotychczas we faktyczne władanie spornych działek, a art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, przewidzianych w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ustawodawca nie przewidział również decyzyjnego przekazania wód marszałkom województw. W tym stanie rzeczy - z uwagi na fakt, iż organ I instancji na podstawie przepisów prawa geodezyjnego rozstrzygnął sprawę uregulowaną w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne - organ odwoławczy uznał, że nie będąc organem wyższego rzędu w sprawach normowanych przepisami Prawa wodnego postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć. Na powyższą decyzję skargę wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 12 ust. pkt 5, § 44, § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 19 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego stwierdził, że akt normatywny może stanowić podstawę zmiany zapisu w ewidencji gruntów, jeżeli jest wystarczająco skonkretyzowany co do podmiotu i przedmiotu a kwestia uregulowania stanu prawnego przez akt normatywny jest bezsporna. Tymczasem wobec rozbieżnych zdań różnych podmiotów stwierdzić należy, iż status potoku Węża nie jest jednoznaczny, stąd § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do stanowiącego go nieruchomości nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3§ 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądy czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań organów administracji publicznej. Skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. w dacie wydania kwestionowanych decyzji Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. Rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie - co nie jest sporne - odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej ( tak. m.in. wyrok NSA w Warszawie 20.11. 1998 r. II SA 914/98 opubl. LEX nr 41816). Zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), ewidencja ta obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W ewidencji wykazuje się także dane dotyczące m. in. organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa wyżej do gruntów, budynków i lokali. Prawa osób i jednostek organizacyjnych, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie m.in. ostatecznych decyzji administracyjnych oraz dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Stosownie do treści § 46 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, przy czym w tym ostatnim przypadku chodzi tutaj o wypadki powstania skutków z mocy prawa (ex lege), np. nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Z dniem 1 stycznia 2002 r. w życie weszła ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ustawa ta w rozdziale II m.in. reguluje prawo własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki G., śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Zgodnie z art. 14 ust. 1 grunty pokryte wodami powierzchniowymi, tj. tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu stanowią własność właściciela tych wód. Powołany przepis reguluje więź prawną, jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi. O więzi tej rozstrzygnął ustawodawca wyrażając zasadę, że własność wody powierzchniowej rozciąga się na własność gruntu pod wodą. Przepis ten jednocześnie rozstrzyga o granicach własności gruntu pod wodami. W art. 11 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy marszałkowi województwa powierzono zaś wykonywanie praw właścicielskich w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, które obejmują wody istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służące polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, a także tych wód, w stosunku do których prawa właścicielskie nie wykonuje żaden inny organ. Z powyższym związane jest uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 3, zgodnie z którym jednostkom wskazanym w art. 11 ust. 1 powierzono też gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi, o których mowa w ust. 2. Te zmiany prawne były podstawą wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków i podstawą prowadzonego przez organy obu instancji postępowania, a w konsekwencji wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego, że skoro organ I instancji rozstrzygnął kwestię unormowaną w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który nie jest organem wyższego rzędu w sprawach unormowanych w tej ustawie, musiał umorzyć postępowanie. Stanowisko takie zdaje się być wynikiem nieporozumienia. Jak stanowi w art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ewidencją tą zaś jest - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 8 - jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten jest więc niczym innym jak zebranymi w określonej formie informacjami dotyczącymi gruntów, budynków lub lokali. Informacje te mogą być uzyskiwane z wniosku osób, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa lub z urzędu (§ 46 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia). Pozyskanie takiej informacji rodzi po stronie Starosty obowiązek uaktualnienia prowadzonej ewidencji. Nie ma natomiast znaczenia dla obowiązku aktualizacji ewidencji i właściwości organu, jaka ustawa czy czynność cywilnoprawna lub administracyjnoprawna spowodowały zmiany, które Starosta obowiązany jest ujawnić w prowadzonej ewidencji. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy podkreślić również, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie skonkretyzował przesłanki swojego rozstrzygnięcia na gruncie art. 105 kpa. Należy zauważyć, że organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa ( z tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 1031/81, opubl. ONSA 1981/1 poz. 60). Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy przyjął, iż Starosta W. wszczął postępowanie w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości co do możliwości orzekania na podstawie art. 11 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji obowiązany był je zakończyć wydaniem postanowienia o jego umorzeniu a nie dokonywać zmian w ewidencji. Sąd zauważa, że taka ocena właściwości winna była skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji. W innym wypadku postępowanie organu odwoławczego jest niekonsekwentne: przyznaje prawo do orzekania przez Starostę w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, ale jednocześnie, gdy zmiany te spowodowane zostały zapisami zawartymi w Prawie wodnym uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania odwołania, w konsekwencji czego uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. Z treści decyzji Starosty W. wynika, iż prowadził on postępowanie w celu dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Z powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych jednoznacznie wynika, iż to Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem prowadzącym ewidencję gruntów. Jemu zatem i tylko jemu przysługuje kompetencja wprowadzania w tym operacie zmian. Podkreślić należy, iż istnieją dwa tryby wprowadzania zmian do ewidencji. Tryb "podstawowy", kiedy organ nie ma wątpliwości odnośnie danych wprowadzanych do operatu ewidencji oraz tryb "kwalifikowany", kiedy organ przeprowadza postępowanie administracyjne z wszystkimi tego konsekwencjami. W pierwszym przypadku - w trybie podstawowym - organ dokonuje jedynie czynności materialno-technicznej, polegającej na wprowadzeniu odpowiednich aktualnych danych do operatu ewidencji. W przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów kończy je wydaniem decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji lub odmawiającej zmian da ewidencji. Istotnym jest, iż przedmiotem postępowania jest "zmiana" ewidencyjna, która jedynie odzwierciedla zmiany wynikające z odpowiedniego źródła. W przedmiotowym postępowaniu Starosta W. nie orzekał o skutkach prawnych wynikających z treści art. 11 Prawa wodnego. Natomiast wyprowadzając wnioski z tej regulacji orzekł o wpisaniu Marszałka Województwa D. jako administratora gruntów. Rzeczą organu odwoławczego była więc ocena czy zachodziły podstawy do uaktualnienia prowadzonej przez Starostę Wałbrzyskiego ewidencji w oparciu o powoływane przez wnioskującego przepisy Prawa wodnego, a w szczególności o zapis stanowiący o wykonywaniu przez marszałka województwa praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz stosowne przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych do tego aktu dające prawo dokonywania zmian w ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o umorzeniu postępowania I instancji nie mogło się ostać. Na marginesie należy zauważyć, że skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji jest wykreślenie jednostek administrujących nieruchomościami, istotne jest ustalenie podstawy pierwotnego ich wpisu, tak aby ich derogacja nastąpiła we właściwym trybie. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji.