III SA/Wr 527/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. A. Z.(zwany dalej skarżącym) złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości [...] zł. Decyzja zawierała informację, iż świadczenie będzie realizowane przez [...] kolejnych lat z zastrzeżeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozporządzenia, który wskazuje, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz jeżeli złoży kierownikowi biura powiatowego Agencji "Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć" w ciągu 7 dni po upływie wymienionego terminu. W dniu [...] r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zawartych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego dołączając także do niego fakturę potwierdzającą nabycie opryskiwacza, umowę kupna-sprzedaży ciągnika. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. skierował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi w oświadczeniu nieprawidłowościami dotyczącymi braku załączników potwierdzających zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia - przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych. W odpowiedzi skarżący przedłożył korektę oświadczenia wraz z zaświadczeniem A w O. informującym, że od dnia [...] r. jest członkiem niniejszego Związku oraz pismo w sprawie zmiany terminu na złożenie korekty oświadczenia, w którym podniósł, że w momencie składania wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych został wprowadzony w błąd i mylnie zaznaczył przedsięwzięcie, przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych. Nadto wskazał, że skoro coroczne podpisuje z grupą producentów tytoniu umowę na wykup surowca tytoniowego to powinien zadeklarować to przedsięwzięcie, natomiast głównym jego celem był zakup maszyn rolniczych i z tego przedsięwzięcia wywiązał się bez zarzutów. Podniósł, iż w momencie kiedy składał oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć w dniu [...] r. pracownik Agencji nie miał zastrzeżeń co do ich zrealizowania. Podkreślił, że gdyby w chwili składania oświadczenia został poinformowany, że nie zrealizował przedsięwzięć miałby jeszcze czas na przystąpienie do innej grupy producentów rolnych np.: producentów zbóż. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wstrzymał skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 wskazując na powołany przepis § 8 ust 1 rozporządzenia uznając, że skarżący przedmiotowe przedsięwzięcie przystąpienia do j grupy producentów rolnych zrealizował przed złożeniem wniosku o pomoc. Od decyzji tej skarżący wniósł do organu wyższej instancji odwołanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną wskazując, że z treści przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia wynika, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego udzielana jest m.in. jeżeli producent rolny przy spełnieniu innych wymagań zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Treść zatem – jak wskazał organ II instancji - wymaganych przesłanek, a w szczególności zobowiązanie się producenta rolnego do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazuje, iż pomoc finansowa na wspieranie gospodarstw niskotowarowych podana została bardziej rygorystycznym regułom niż inne formy pomocy finansowej przyznawane w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, wykonanie wszystkich przedsięwzięć, które zostały określone przez beneficjenta we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego powinno nastąpić najpóźniej w terminie sześciu miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu niskotowarowego. Jak dalej podkreślił organ, o ile wypłata płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w pierwszych trzech latach wynika z faktu spełnienia przez producenta rolnego przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to warunkiem koniecznym do wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jest łączne spełnienie przez producenta rolnego dwóch przesłanek: po pierwsze zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, po drugie złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w ciągu siedmiu dni, w którym upłynął termin na realizacje przedsięwzięcia (§ 8 rozporządzenia). Niespełnienie zaś powyższych przesłanek powoduje, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega na wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego. Takim 1 przedsięwzięciem jest stosownie § 5 pkt 2 rozporządzenia, przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych. Organ wskazał, iż A w O., którego skarżący jest członkiem od [...] r. nie spełnia kryteriów organizacji producentów, natomiast zgodnie z rejestrem grup producentów rolnych D. Ś. prowadzonym przez Urząd Marszałkowski Województwa D. należy do grupy producentów rolnych jednakże to zadeklarowane przez skarżącego przedsięwzięcie w formie przystąpienia do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych, na dzień złożenia wniosku o pomoc tj. [...] r. było już zrealizowane, ponieważ skarżący należał już do A w O. prawie 3 lata. Organ II instancji przyjął, że skarżący znając zasady przyznawania płatności niskotowarowej zobowiązany był do realizacji zadeklarowanych przedsięwzięć najwcześniej po dniu złożenia wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych i nie później niż w terminie do 6 miesięcy po wypłacie trzeciej raty płatności, czyli do dnia [...] r. Na niniejsze rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenie prawa materialnego tj. § 8 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przesłanka otrzymania przez producenta rolnego płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności zachodzi jedynie wówczas, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, przy czym termin od którego biegnie okres do jego zrealizowania rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku o pomoc publiczna; • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - § 13 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy na gruncie stanu faktycznego sprawy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania; - art.8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia, czy skarżący spełnił warunek do uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; - przepisu art. 9 kpa poprzez nie poinformowanie skarżącego przez organ I instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zarówno organ I jak również II instancji błędnie zinterpretował zapis § 8 ust. 1 rozporządzenia, gdyż w rzeczywistości nie określa on początkowego terminu, od zaistnienia którego producent rolny zobowiązany jest do podjęcia realizacji wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. Przepis ten określa jedynie termin z upływem którego zadeklarowane przez producenta rolnego przedsięwzięcie powinno zostać zrealizowane. Ponadto skarżący podniósł, iż nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który zabraniałby realizacji przedsięwzięcia przed datą złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wykładnia celowościowa przepisu § 9 rozporządzenia, zgodnie z treścią którego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie otrzymał warunków określonych w § 8 ust.1, ma bowiem na celu przeciwdziałanie sytuacjom patologicznym, a mianowicie takim, kiedy beneficjent pomocy publicznej do dnia wskazanego w treści § 8 rozporządzenia nie zrealizował zadeklarowanego przez niego przedsięwzięcia, tj. pobrał środki publiczne i nie podjął żadnych czynności w celu spełnienia zaciągniętego przez siebie zobowiązania. I to właśnie w tym celu – jak dalej wskazał skarżący - wprowadzony został przepis § 9 rozporządzenia, który w istocie stanowi sankcję administracyjnoprawną za niewykonanie zobowiązania w terminie, i tylko za niewykonanie przedsięwzięcia w terminie, dlatego też nie może być on interpretowany rozszerzająco, jak na gruncie niniejszej sprawy uczynił to organ I oraz II instancji. Miarodajną zatem datą - zdaniem skarżącego - do stwierdzenia, czy doszło do naruszenia § 8 rozporządzenia i celowości zastosowania jego § 9 jest data [...] r. i stwierdzenie, czy w tej dacie gospodarstwo rolne osiągnęło "poziom" zakładany we wniosku o udzielenie pomocy publicznej. Skarżący podniósł nadto, iż na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy przyjąć należy, iż organ I instancji już w [...] r. powziął wiadomość o niezrealizowaniu przez niego zadeklarowanego przedsięwzięcia. Tymczasem w dacie złożenia deklaracji o zrealizowaniu przedsięwzięcia (w terminie określonym w § 8 rozporządzenia) nie został on poinformowany przez urzędnika o tym, iż jego deklaracja jest niekompletna oraz że przystąpienie przez niego do A u O. przed datą złożenia wniosku o pomoc publiczną nie spełnia warunków uzyskania wsparcia finansowego. W ocenie skarżącego powyższe działanie organów – jako sprzeczne z treścią art. 8, 9 kpa. - uniemożliwiło mu przystąpienie do innej grupy producentów. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku Sąd podzielił zarzuty skargi o naruszeniu przez organy administracji publicznej prawa materialnego przy podejmowaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Podstawę materialnoprawną sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i wydane w ramach zawartej w niej delegacji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Według art. 5 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2 ustawy - pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pomoc jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Zgodnie z § 3 przytoczonego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który między innymi (pkt 4 lit.a) zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: - dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, - zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Po myśli § 5 - przedsięwzięciami, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a, są także (pkt 2) - przystąpienie do grupy lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych oraz (pkt 3 lit. b) zakup maszyn rolniczych. Jak wynika z akt, skarżący deklarował w planie rozwoju gospodarstwa zakup maszyn rolniczych i spełnienie tego warunku organy nie zakwestionowały. Zagadnieniem spornym do rozważenia jest natomiast – na tle nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego – czy złożenie deklaracji do grupy lub organizacji producentów rolnych, przed datą złożenia wniosku o pomoc finansową związaną ze wsparciem gospodarstw niskotowarowych oznacza brak spełnienia zadeklarowanego przedsięwzięcia ujętego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 5 pkt 2 w związku z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący bowiem, oprócz zakupu maszyn deklarował także w planie rozwoju gospodarstwa przystąpienie do A w O., które, jak ustalono w toku postępowania, należy uznać za grupę producentów rolnych. Zdaniem Sądu organy nieprawidłowo uznały na tle funkcjonujących w omawianej materii regulacji prawnych, że złożenie deklaracji do grupy producentów rolnych przed datą złożenia wniosku o pomoc finansową tytułem wsparcia gospodarstw niskotowarowych oznacza brak realizacji przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia - płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W takim stanie prawnym trzeba zauważyć, jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2009 r. (sygn. akt I SA/Bd 237/09, LEX nr 552429), którego pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela - cytowane przepisy nie określają początkowej daty realizacji przedsięwzięć, precyzując jedynie w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, że warunek ten winien być spełniony nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu. Nie data wstąpienia a fakt bycia członkiem grupy w wymaganym terminie jest faktem decydującym. W ocenie Sądu wymienione w § 5 pkt 2 "przystąpienie do grupy lub organizacji producentów" nie może być rozumiane wyłącznie jako jednorazowy akt przystąpienia, lecz również jako pozostawanie w takiej grupie lub organizacji. Chodzi zatem o stan uczestnictwa utrzymujący się przez okres pobierania płatności - "nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu." Odpowiada to celowi tego rodzaju płatności, które mają służyć restrukturyzacji gospodarstw niskotowarowych a uczestnictwo w grupie lub organizacji producentów rolnych zgodnie z przepisami o grupach producentów rolnych do tego się przyczynia i - co należy zaznaczyć – trwa w czasie, wiąże się bowiem z zobowiązaniem rolnika do corocznej produkcji oraz sprzedaży wyprodukowanych w gospodarstwie produktów za pośrednictwem grupy, w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Taki wniosek należy wprost wysnuć z unormowań ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.), w szczególności z brzmienia art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4. Stosownie do tych przepisów, grupa producentów rolnych może działać na podstawie statutu lub umowy, która określi obowiązujące członków grupy zasady produkcji w tym jakości i ilości produktów oraz sposoby przygotowania do sprzedaży, w akcie założycielskim powinien być określony wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy tych produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady, nadto minimalny okres członkostwa nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy. Skoro bezsprzecznie skarżący stale przynależy do grupy producentów rolnych i dokonał zakupu maszyn rolniczych, do czego również się zobowiązał w planie rozwoju gospodarstwa, oznacza to, że zrealizował deklarowane w planie przedsięwzięcie., nadto złożył w terminie stosowne oświadczenie, tym samym spełnił przesłanki do przyznania pomocy w czwartym i piątym roku. Wstrzymanie wobec tego płatności nie znajduje umocowania w prawie materialnym, tzn. w przepisie § 8 ust. 1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ja decyzją organu pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego (pkt I sentencji wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a (pkt II) zaś o wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.