III SA/Wr 53/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miejskiej K. – Z. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy w K. – Z. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. M. H. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej K. – Z. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy w K. – Z. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wymaganej zwykłej większości głosów, a więc z naruszeniem art. 14 u.s.g. Uchwała ta i sposób jej przyjęcia – zdaniem skarżącego – narusza również postanowienia Statutu Gminy z dnia 31 stycznia 2007 r. W konsekwencji, jak zauważył skarżący, doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jakim jest poszanowanie zasad demokracji i prawa. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu i z powodu braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi. Zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2018 r. wezwano skarżącego do określenia w terminie 7 dni naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu 14 lutego 2018 r. Skarżący nie wykonał wezwania do dnia dzisiejszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała Rady Miejskiej K. – Z., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Skarga na powyższą uchwałę wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, po zmianie dokonanej ustawą dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. – stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawa o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zmieniła również brzmienie art. 52 i 53 p.p.s.a. W konsekwencji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, po zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi wprowadzając w art. 53 § 2a p.p.s.a. zasadę, zgodnie z którą w przypadku innych aktów (niż określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 7 lipca 2017 r., czyli już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Przesądził o tym przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowiąc, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a. - przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli u.s.g. - przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powołanych wyżej przepisów wynika więc, że wniesienie skargi na akt prawa miejscowego wydany po dniu 1 czerwca 2017 r. (co miało miejsce w niniejszej sprawie), nie jest ograniczone w czasie i nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zatem skarga została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy osoba ubiegająca się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92). Do skutecznego legitymowania się interesem prawnym konieczny jest wyraźny przepis prawa administracyjnego, który wskazuje istnienie takiego interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1991 r., IV SA 972/90, uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96). Ponadto o legitymacji danego podmiotu do wniesienia skargi decyduje własny, osobisty interes prawny, oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku między naruszeniem a sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, to jest udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a nie ewentualny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). Przedmiotowa sprawa dotyczy materii zmiany nazwy ulicy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kwestia nazewnictwa ulic należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W ustawodawstwie polskim nie ma przepisu, który wskazywałby na interes prawny mieszkańców gminy w przedmiocie nazewnictwa ulic. Skarżący również nie wskazał, jaki jego indywidualny interes prawny został naruszony uchwałą o zmianie nazwy ulicy. W skardze podkreślił jedynie, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wymaganej zwykłej większości głosów, a więc z naruszeniem art. 14 u.s.g. Dodał, że uchwała ta i sposób jej przyjęcia narusza postanowienia Statutu Gminy z dnia 31 stycznia 2007 r. W konsekwencji, jak zauważył skarżący, doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jakim jest poszanowanie zasad demokracji i prawa. Podkreślić natomiast trzeba, że ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania. Dopiero wykazanie opartego na konkretnej normie prawa materialnego indywidualnego interesu prawnego w ustaleniu zgodności z prawem uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, pozwoliłoby na merytoryczne rozpoznania skargi. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa przy tym na skarżącym. Skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego ani w skardze, ani na wezwanie Sądu. Podkreślić dodatkowo trzeba, że sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest zmiana nazwy ulicy. Fakt, że ulica, której dotyczy zaskarżona uchwała zlokalizowany jest na terenie gminy, w której mieszka skarżący nie jest źródłem żadnych praw skarżącego ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Skarżący, który wniósł skargę, nie może też skutecznie powoływać się na fakt, że uchwała – jako podjęta z naruszeniem przepisów – narusza jego interes prawny, jakim jest poszanowanie zasad demokracji i prawa. Na marginesie powyższych uwag należy wskazać, że w świetle art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, wątpliwości budzi w ogóle możliwość zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy do sądu. W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego uchwałą w sprawie zmiany nazwy ulicy. Sąd również nie dopatrzył się takiego naruszenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia znajduje oparcie w treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stronie przysługuje zwrot z urzędu całości uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego lub cofniętego, z tym jednak zastrzeżeniem, że zwrot z urzędu całości uiszczonego wpisu od pisma cofniętego ma miejsce jedynie wówczas, gdy cofnięcie nastąpiło do dnia rozpoczęcia rozprawy (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH BECK Warszawa 2015, str. 877-881). Sąd jest natomiast zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od tego, czy odrzucenie pisma (skargi) nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.