III SA/Wr 531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w L. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego oddala skargę. "A sp. z o.o." (zwane dalej stroną skarżącą) złożyło, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD), wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]", zarejestrowany pod nr [...]. Pismem z dnia [...] r. Instytucja Zarządzająca poinformowała stronę skarżącą o tym, że jej wniosek nie może otrzymać dalszego biegu z powodu niespełnienia szeregu kryteriów, a mianowicie Kryterium Nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku" – podkryterium Nr 4b: "Czy dane zostały wpisane zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku (pola zostały wypełnione właściwą treścią)"?, podkryterium 4g: "Czy wniosek zawiera poprawne i aktualne załączniki"?, Kryterium nr 6 "Zgodność wskaźników" – "Czy zaproponowane rodzaje wskaźników są zgodne z zakresem projektu i wytycznymi , Kryterium Nr 7: "Procedura oceny oddziaływania na środowisko" – "Czy prawidłowo zastosowano wymaganą procedurę oceny oddziaływania na środowisko"?, Kryterium Nr 9: "Kwalifikowalność typów wydatków w ramach projektu" – "Czy wszystkie typy wydatków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifikowane zgodnie z wytycznymi UE i IZ RPO"?, Kryterium Nr 14: Pomoc publiczna – "Czy prawidłowo zastosowano przepisy dotyczące pomocy publicznej"? oraz Kryterium Nr 15" Luka finansowa – "Czy luka finansowa projektu została prawidłowo wyliczona"? Znalazło się tam pouczenie, że wnioskodawca ma prawo do jednokrotnego poprawienia wniosku. W piśmie zamieszczono również wykaz niezbędnych poprawek formalnych, które należało wykonać w zakreślonym terminie, aby możliwe było przekazanie projektu do oceny merytorycznej. W dniu [...] r. strona skarżąca złożyła do IZ RPO WD poprawiony i uzupełniony wniosek wraz z pismem przewodnim. Wniosek ten został poddany ponownej ocenie. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca została poinformowana, że jej wniosek został negatywnie oceniony pod względem formalnym. Od tejże decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Przyznała, że co prawda wniosek oraz załączniki do niego zawierają kilka drobnych błędów, jednak w opinii strony skarżącej wykazane przez IZ RPO WD braki są na tyle nieistotne, że należało wniosek przekazać do dalszego etapu oceny. Rozstrzygnięciem odwołania z dnia [...] r. Nr [...] organ nie uwzględnił odwołania. Obszerne uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało podzielone na kilka części. W pierwszej (s. 1-2) został przedstawiony przebieg postępowania weryfikacyjnego w sprawie projektu zgłoszonego przez stronę skarżącą do dofinansowania oraz podjęte w tych ramach, poszczególne czynności. Drugą część uzasadnienia (s. 2-4) poświęcono omówieniu aspektu proceduralnego sprawy, przedstawiając etapy naboru i oceny formalnej wniosku. Wskazano, że wniosek został oceniony pod kątem spełniania obowiązujących kryteriów oceny formalnej projektów, o czym poinformowano wnioskodawcę. W kolejnej części uzasadnienia (s. 5-7) rozważono kluczowe w sprawie zagadnienie, tzn. kwestię nieuzupełnienia kryteriów oceny wniosku, opisanych w piśmie z dnia [...] r. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, IZ RPO WD szczegółowo omówiła braki, prezentując swą argumentację odnośnie każdego z niespełnionych kryteriów. Organ szczegółowo pouczył również wnioskodawcę, co do trybu i sposobu zaskarżenia swego stanowiska w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] r. strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu odwołania naruszenie następujących przepisów: art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 12 2006 r. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm. zwanej dalej "z.p.p.r.") w zw. z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 07 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez brak uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz brak zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, jak również art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. poprzez zmianę w trakcie oceny projektu, obowiązujących kryteriów wyboru tego rodzaju projektów. Zdaniem strony skarżącej, powyższe naruszenia winny zaskutkować uwzględnieniem skargi, poprzez stwierdzenie, że ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i winna zostać ponownie rozpatrzona przez organ. W skardze podniesiono, że w dniu [...] r. na stronach DUM RPO ukazała się informacja, że Zarząd Województwa D. podjął w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "[...]". W dniu [...] r. Wydział Wdrażania RPO DUM przesłał do strony skarżącej informację, że wniosek został oceniony pod względem formalnym w ramach RPO i nie spełnia on wyszczególnionych kryteriów oceny formalnej zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD", przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO Województwa D., dotyczących także metodologii obliczania rekompensat, która to została uchwalona w dniu [...] r., a ukazała się w dniu [...] r. Zdaniem autora skargi oznacza to, że projekt, który został złożony w [...] r., oceniany był na podstawie kryteriów przyjętych w [...] r., a te nie mogły być ujęte z przyczyn oczywistych we wniosku. Jak dalej wywodzi autor skargi przesuwanie "ostatecznych terminów" spowodowane było oczekiwaniem na ukazanie się "[...]". Strona skarżąca podniosła także, że gdyby złożony w dniu [...] r.. poprawiony i uzupełniony wniosek (nazwany nową wersją wniosku o dofinansowanie) uznać za nową wersję wniosku, to jego ocena formalna, o której strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] r. winna wskazać ewentualne błędy, które w trakcie tej oceny formalnej można jednokrotnie poprawić. Tymczasem wniosek od razu został oceniony negatywnie. Jeśliby jednak przyjąć, że była to wersja poprawiona, to także winna mieć możliwość na jednokrotną poprawkę po dniu [...] r., czyli po wprowadzeniu nowych zasad obliczania rekompensat. W opinii autora skargi organ naruszył zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosku, o której mowa w art. 26 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 z.p.p.r. Opisując szczegółowo nieprawidłowości, których – zdaniem strony skarżącej – dopuściła się strona przeciwna podczas oceny wniosku – w odniesieniu do każdego z kryteriów oceny, autor skargi wskazał – co do kryterium Nr 4 "Kompletność wniosku", że generator wniosków działał wadliwie, albowiem nie przyjmował wpisu nazwy drugiego dokumentu. Fakt ten był sygnalizowany organowi w dniu [...] r. (pismo nr [...]). W trakcie składania wniosku podano więc jeden dokument, dodając w uzasadnieniu, że projekt jest także zgodny z drugim dokumentem, czyli Krajowym Planem Gospodarki Odpadami. Zostało wprawdzie puste pole, ale treść punktu D.2. jednoznacznie wskazuje, że powołano się na dwa dokumenty. Ujednolicono ponadto poziom dofinansowania w roku [...] i [...] i wynosi on odpowiednio w roku [...] – [...] %, w roku [...] – [...] %, a sumarycznie daje to wartość [...] %. Co prawda omyłkowo nie poprawiono wartości bazowej z [...] Mg/rok na "[...]", nie mniej wobec prawidłowego wskazania wartości bazowej "[...]" w całej tabeli, błąd ten nie powinien mieć – zdaniem strony skarżącej – wpływu na możliwość merytorycznej oceny wniosku. W studium wykonalności na str. 81 podano właściwy poziom dofinansowania, a jedynie omyłkowo wpisano niewłaściwy procent tego dofinansowania w stosunku do całości kosztów kwalifikowanych. Prawidłowy jest procent dofinansowania podany w formularzu wniosku. Również ten błąd nie powinien mieć wpływu na możliwość merytorycznej oceny wniosku. W studium wykonalności podano wartość docelową która będzie osiągnięta w roku [...], ponieważ całkowita zdolność przerobowa będzie osiągana stopniowo, co wyjaśniono to na str. 32. Właściwym jest wskaźnik podany w formularzu wniosku (czyli [...] Mg/rok), który zostanie osiągnięty w roku [...] tj. w roku następnym po zakończeniu realizacji projektu. W dalszych wyjaśnieniach autor skargi podnosi, że w Studium Wykonalności w tabeli 1.24 "Obliczenie wysokości rekompensaty" wykazano dane dotyczące wysokości przychodów i kosztów związanych ze świadczeniem usług publicznych w gospodarce odpadami na terenie jednej gminy. We wniosku o dofinansowanie przedstawiono dane związane z gospodarką odpadami, w szerszym zakresie dotyczące także innych gmin i podmiotów. Analiza objęła okres referencyjny ponieważ, zgodnie z zasadami prowadzenia działalności, będzie ona prowadzona w czasie nieokreślonym. Zasady prowadzenia działalności określa "Regulamin zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez LPGK sp. z o.o. w zakresie gospodarki odpadami na terenie miasta L." stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. W tabeli przedstawiono możliwy do otrzymania poziom rekompensaty. Nie sumowano łącznie wartości rekompensaty, ponieważ wnioskodawca takiej nie otrzymuje. Jak dalej wyjaśnia strona skarżąca, zgodnie z "Metodologią obliczania rekompensaty dla inwestycji planowanych do realizacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 dla działania 4.1 Gospodarka odpadami" wykazano koszty przedsiębiorstwa związane z działalnością publiczną w zakresie gospodarki odpadami i przeciwstawiono im zasoby przyznane przez Państwo lub z zasobów państwowych. Otrzymano wartość zerową, albowiem jednostka nie otrzymuje rekompensaty, jak również otrzymywać nie będzie w trakcie obowiązywania umowy wykonawczej. Strona skarżąca przyznała, że co prawda w załączniku nr [...] wpisano niepełną nazwę projektu, to jednak uchybienie to jest drobne i nie powinno mieć wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku. W skardze wyjaśniono ponadto, że wniosek składany był w roku [...], więc okres odniesienia dla złożonego wniosku o dofinansowanie rozpoczyna się w roku [...]. Dokumenty złożone na początku kwietnia [...] r. nie są nowym wnioskiem, a uzupełnionym i poprawionym wnioskiem, który był złożony w [...]. Wskazane całkowite koszty inwestycyjne są powiększone o koszty inwestycyjne w latach kolejnych, co wynika z logiki wyliczenia luki finansowej, jak również specyfiki arkusza - dochód - luka finansowa. Całkowite koszty inwestycyjne muszą obejmować również nakłady odtworzeniowe użytkowanych w projekcie urządzeń objętych wnioskiem. Brak nakładów odtworzeniowych czyni inwestycję całkowicie niezdatną do użytku od roku [...], a nie jest to zamiarem inwestora. W opinii strony skarżącej regulamin (Załącznik Nr [...] do wniosku ) zawiera zapisy zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującymi regulacjami prawnymi, co – jak wyjaśnia – zostało szczegółowo opisane w odpowiedzi na ocenę formalną z dnia [...]r., wskazując m. in. na oczywistą niespójność wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z obowiązującymi ustawami. Wskazany w regulaminie czas trwania usługi jako nieokreślony nie jest – zdaniem strony skarżącej – przeszkodą w prawidłowym wyliczeniu rekompensaty. Poziom opłat jest określany corocznie uchwałą Zarządu [...] sp. z o.o. Wysokość opłat przedstawiono w załączniku nr [...] do studium wykonalności. Strona skarżąca nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia kryterium 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko", albowiem na stronie [...] załącznika [...] zamieszczono wyczerpujące streszczenie w języku niespecjalistycznym (nietechniczne) dotyczące wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Streszczenie to zostało przeniesione bez żadnej zmiany z raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W opinii strony skarżącej, spełniono więc w pełni wymagania kryterium Nr 7. Odnośnie uchybień w kryterium Nr 11 "Maksymalny limit dofinansowania", strona skarżąca wyjaśniła, że we wniosku złożono oświadczenie, z którego wynika, iż wnioskodawca nie otrzymuje rekompensaty. Z przedstawionych dokumentów finansowych – rachunku wyników oraz zestawienia przepływów pieniężnych wynika, że wnioskodawca w latach poprzednich nie otrzymywał jakiejkolwiek dotacji i rekompensat oraz nie przewiduje otrzymać ich we wykazanym okresie referencyjnym. Zgodnie z "Metodologią obliczania rekompensaty dla inwestycji planowanych do realizacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 dla działania 4.1 Gospodarka odpadami" wskazano koszty przedsiębiorstwa związane z działalnością odpadową i przeciwstawiono im zasoby przyznane przez Państwo lub z zasobów państwowych, otrzymano wartość, która uprawnia jednostkę do otrzymywania rekompensaty, jednakże jej nie otrzymuje i otrzymywać nie będzie w trakcie obowiązywania umowy wykonawczej. Oświadczenie jest zgodne ze stanem faktycznym, a przedstawione w tabeli 1.21.B wartości stanowią jedynie symulację możliwych do otrzymania przez beneficjenta kwot rekompensat, gdyby strony umowy ją określiły. Nie wyliczono także wskaźników służących do obliczania, kontrolowania i przeglądów rekompensaty, ponieważ przedsiębiorstwo nie będzie takiej otrzymywało. W wyjaśnieniach dotyczących kryterium 14 "Pomoc publiczna" strona skarżąca oświadczyła, że Regulamin (załącznik [...] do wniosku) zawiera zapisy zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującymi regulacjami prawnymi. Nie może zawierać zapisów niezgodnych z obowiązującymi aktami prawnymi, co wyjaśniono szczegółowo w odpowiedzi na ocenę formalną z dnia [...] r. w pkt [...], wskazując m. in. na oczywistą niespójność wytycznych MRR z obowiązującymi ustawami (pismo z [...] r. nr [...]). W kwestii uchybień w zakresie kryterium 15. "Luka finansowa" strona skarżąca podniosła, że skoro wniosek składany był w roku [...], to okres odniesienia dla złożonego wniosku o dofinansowanie rozpoczyna się w roku [...]. Dokumenty złożone na początku [...] nie stanowią nowego wniosku, a jedynie uzupełniony i poprawiony wniosek, który był złożony w [...] r. Wskazane całkowite koszty inwestycyjne są powiększone o koszty inwestycyjne w latach kolejnych, co wynika z logiki wyliczenia luki finansowej, jak również specyfiki arkusza - dochód - luka finansowa. Całkowite koszty inwestycyjne muszą obejmować również nakłady odtworzeniowe użytkowanych w projekcie urządzeń objętych wnioskiem, brak nakładów odtworzeniowych czyni inwestycję całkowicie niezdatną do użytku od roku [...], a nie jest to zamiarem inwestora. Autorzy oceny formalnej niezasadnie traktują poprawiony i uzupełniony wniosek jako nowy wniosek. W pismach informujących beneficjenta o wynikach oceny formalnej wyraźnie informowano, że należy wniosek poprawić i uzupełnić, a nie składać nowego wniosku. Oznacza to, że w poprawionym i uzupełnionym wniosku wszystkie zapisy, do których nie było zastrzeżeń w trakcie pierwszej oceny formalnej pozostały bez zmian. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, podtrzymał stanowisko prezentowane na wcześniejszych etapach postępowania. Podczas rozprawy w dniu [...] r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem, w tym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach. Kompetencja sądu administracyjnego w sprawach oceny zgodności z prawem konkursów dla naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007 – 2013 wynika z przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30c ust. 1 z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 u. p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. Kontrola ta obejmuje również zgodność przeprowadzonego konkursu z jego regulaminem, ponieważ do przyjęcia tego ostatniego Zarząd Województwa był obowiązany na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt u. z.p.p.r. W tym miejscu wskazać należy, że system realizacji regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże należy zauważyć, że w prawie administracyjnym pojęciu prawa przepisuje się szczególne, szersze znaczenie. Doktryna prawa administracyjnego podkreśla wielość i różnorodność źródeł tego prawa, a także to, że w dużej mierze pochodzi ono od samej administracji (por. J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 58-59). Pod pojęciem prawa rozumiany jest każdy akt prawotwórczy, czyli akt zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno – abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tejże normie. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można zatem wyróżnić szczególnego rodzaju źródła prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, Lexis Nexis Warszawa 2009, s. 95-96). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem dopuszczalna jest możliwość posługiwania się – w ramach sądowej kontroli projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji projektu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka praktyka dowodzi bowiem, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tychże postanowień z prawem powszechnie obowiązującym. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy IZ RPO prawidłowo zweryfikowała wniosek strony skarżącej pt. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD), stwierdzając uchybienia w Kryterium Nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku", Kryterium Nr 6 "Zgodność wskaźników", Kryterium Nr 7 "procedura oddziaływania na środowisko" oraz "Kryterium Nr 11 "Maksymalny limit dofinansowania", w tym również, czy można było ocenić wniosek złożony w dniu [...] r. przez pryzmat przyjętej w dniu [...] r. "Metodologii obliczania rekompensat dla inwestycji planowanych do realizacji w ramach RPO dla Województwa D. na lata 2007-2013 dla działania 4.1 Gospodarka odpadami". Na wstępie podkreślić należy, że skierowane do strony skarżącej pismo z dnia [...] r. Nr [...] zawierało szczegółowe wyjaśnienia, co do sposobu i trybu poprawienia wniosku, między innymi poprzez podanie źródeł, na jakich wnioskodawca winien się oprzeć przy wypełnianiu dokumentacji. Tym samym IZ RPO wypełniała swe obowiązki zawarte w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013, umożliwiając jednokrotne poprawienie wniosku. Mimo to, sama strona skarżąca przyznaje, że omyłkowo nie poprawiła wartości bazowej z [...] Mg/rok na "[...]", omyłkowo wpisała niewłaściwy procent dofinansowania w stosunku do kosztów kwalifikowanych oraz w załączniku Nr 5 wpisała nieprawidłową nazwę projektu. Wbrew twierdzeniu autora skargi, jakoby błędy te nie miały wpływu na możliwość merytorycznej oceny, Sąd stwierdza, że już z racji samych tych niepoprawionych – mimo stosownego pouczenia – uchybień, IZ PRO nie mogła przekazać wniosku do dalszej oceny. Zgodnie bowiem ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013, jedynie wnioski, które przeszły pozytywnie ocenę formalną przekazywane są do oceny merytorycznej. Organ prawidłowo ocenił wniosek w tym zakresie, a skoro faktu stwierdzenia wspomnianych uchybień nie neguje sama strona skarżąca, to nie można wniosku uznać za prawidłowy pod względem formalnym. Bez znaczenia jest tu ustalenie, czy owe uchybienia formalne są istotne i uniemożliwiłyby prawidłową merytoryczną ocenę, gdyż już samo ich wystąpienie wyłącza projekt z dalszego etapu konkursu. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko organu zgodnie z którym, Instytucja Zarządzająca nie ma obowiązku udzielania szczegółowego instruktażu co do wypełniania poszczególnych rubryk i załączników wniosku. Jak słusznie wskazuje strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, taka praktyka byłaby tworzeniem dokumentacji wniosku za wnioskodawcę i mogłaby być uznana za naruszenie przywołanej wyżej zasady równego dostępu do pomocy. Za staranne i rzetelne przygotowanie oraz złożenie dokumentacji projektowej (aplikacyjnej), zgodnie z wymogami i kryteriami określonymi przez IZ RPO WD odpowiada w całości wnioskodawca. IZ RPO WD opracowała szczegółową instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz instrukcję wypełniania załączników do tego wniosku - obie dostępne na stronie internetowej Instytucji (oraz wskazane w ogłoszeniu o naborze projektów). Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia określonych warunków konkursu i może domagać się od wnioskodawców wypełnienia tych warunków. By jednak ustalić, czy IZ RPO przeprowadziła ocenę zgodnie z obowiązującym prawem, Sąd przeanalizował wniosek również w pozostałym zakresie. Stwierdzone uchybienia zbieżne są ze wskazywanymi przez IZ RPO w rozstrzygnięciu odwołania z dnia [...] r. Nr [...]. W przypadku Kryterium nr 4: Kompletność i zgodność wniosku, w pkt. D.2 formularza wniosku o dofinansowanie – strona skarżąca nie zastosowała się do uwagi formalnej, że nie należy pozostawiać pustych pól formularza. Sąd przyjmuje tu wyjaśnienia organu, że błąd ten nie może wynikać ze sposobu funkcjonowania Generatora Wniosków, albowiem jest w nim możliwość podania kilku dokumentów. Pomimo jednoznacznych wyjaśnień odnośnie punktu H formularza wniosku o dofinansowanie, strona skarżąca nie zastosowała się do uwagi formalnej dotyczącej konieczności zachowania takiego samego poziomu dofinansowania we wszystkich latach realizacji projektu. Sąd uznaje również za prawidłowe stanowisko IZ RPO WD, że dane formularza wniosku o dofinansowanie muszą być spójne z danymi przedstawionymi w Studium Wykonalności. Za uchybienie uznać zatem należało niespójność zapisów wniosku o dofinansowanie projektu w pkt I.1 z zapisami w Studium Wykonalności w zakresie nazw i wartości wskaźników rezultatu. Późniejsze wyjaśnienia zawarte w odwołaniu, co do tego, który ze wskaźników jest prawidłowy nie ma wpływu na stwierdzony brak spójności danych. Właściwe pozostaje także stanowisko organu w kwestii danych w Studium Wykonalności, dotyczących wysokości przysługującej rekompensaty. Istotnie bowiem tabela 1.24 zawiera wartość projektu inną, niż przedstawiono we wniosku o dofinansowanie. IZ RPO zasadnie uznała, że z wyjaśnień samej strony skarżącej wynika, iż nie zastosowała się do "Metodologii obliczania rekompensaty dla inwestycji planowanych do realizacji w ramach RO WD na lata 2007-2013 dla działania 4.1 Gospodarka odpadami". Sąd uznaje również za prawidłową ocenę organu odnoszącą się do załącznika Nr [...] "[...]". Przedstawione dokumenty nie poświadczają spełnienia warunków zawartych w Wytycznych MRR i metodologii opracowanej przez IZ RPO WD, choć obszerne wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] r. nie pozostawiały wątpliwości co do sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień. W ocenie Sądu, że błędne jest także stanowisko strony skarżącej co do spełnienia Kryterium nr 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko". Streszczenie przeniesione, nawet bez żadnej zmiany, z raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie spełnia warunków, którym powinno odpowiadać zgodnie z pkt 178 Wytycznych MRR w zakresie postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko przedsięwzięć wspóifinansowanych z krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Według treści Wytycznych wymagane jest streszczenie będące częścią materiału dowodowego w postępowaniu OOŚ, tzn. takie, które podlegało konsultacjom społecznym i które jest elementem raportu OOŚ przedstawionego w ramach postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji budowlanych lub decyzji, w przypadku których prowadzi się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na obszar [...]. W żadnym wypadku nie może to być streszczenie opracowane we własnym zakresie przez beneficjenta, które nie podlegało ocenie organów administracji i konsultacjom społecznym. Streszczenie powinno obejmować podsumowanie informacji zawartych w każdym rozdziale raportu OOŚ. Zdaniem Sądu organ słusznie zauważył, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zostało dołączone przez stronę skarżącą dopiero na etapie odwołania, a jako takie nie mogło zostać uwzględnione jako dołączone do wniosku. Przedstawienie nowych dowodów na etapie odwołania nie może być podstawą zmiany oceny formalnej wniosku. Organ prawidłowo ocenił wniosek również pod względem Kryterium nr 11 "Maksymalny limit dofinansowania" i zasadnie przyjął, że strona skarżąca błędnie wyliczyła wysokości rekompensaty, albowiem nie zastosowała się do "Metodologii obliczania rekompensaty dla Inwestycji planowanych do realizacji w ramach RO WD na lata 2007-2013 dla działania 4.1 Gospodarka odpadami". Pismo z dnia [...] r. nr [...] w zakresie Kryterium nr 14 "Pomoc publiczna" informowało o konieczności uzupełnienia dokumentacji świadczącej o spełnieniu wymogów zawartych w Wytycznych MRR w zakresie zasad dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami. Sąd stwierdza tu, że obowiązkiem wnioskodawcy było zastosowanie się do wskazań organu zawartych we wspomnianym piśmie. Organ w omawianym już piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, w odniesieniu do Kryterium nr 15 "Luka finansowa", że w Załączniku nr [...] ([...]) nie odniesiono się do wydatków poniesionych w roku [...] r., a należało je uwzględnić. Ponadto zgodnie z wynikiem obliczeń maksymalny poziom dofinansowania wynosi [...]%. W pkt H. (montaż finansowy) przekroczono w roku [...] ten poziom, co należało wyjaśnić. Lukę finansową obliczyć zaś zgodnie z właściwymi Wytycznymi IZ RPO WD "Metodologia opracowania studium wykonalności analiza ekonomiczno – finansowa na potrzeby Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2007-2013 przez spółkę oraz zasady korzystania z tych usług" należy również odnieść się do zapisów Podrozdziału 10.2 właściwych Wytycznych MRR w zakresie zasad dofinansowania programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami oraz "Metodologii obliczania rekompensaty dla inwestycji planowanych do realizacji w ramach Regionalnego Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 dla działania 4.1 Gospodarka odpadami". Pomimo tak szczegółowych wyjaśnień, strona skarżąca nie wypełniła załącznika zgodnie z zaleceniami organu, na co bez wpływu pozostają wyjaśnienia zawarte w skardze. W ocenie Sądu IZ RPO WD zapewniła realizację zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, w szczególności poprzez opracowanie i udostępnienie szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz instrukcji wypełniania załączników do tego wniosku - obie dostępne na stronie internetowej Instytucji (oraz wskazane w ogłoszeniu o naborze projektów). Należy też zwrócić uwagę, że cel ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jakim jest pomoc podmiotom i przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju (art. 2 ustawy) jest realizowany m.in. przez określenie jednej procedury przyznawania i rozdziału środków dla wszystkich beneficjentów, w tym jednakowej oceny spełnienia przesłanek formalnych wniosku. Podkreślić też należy, że stosowane przy ocenie projektów reguły są – wbrew twierdzeniu autora skargi – przejrzyste, a w kontekście szczegółowych wyjaśnień organów nie powinny nastręczać trudności w ich zrozumieniu przez beneficjentów będących przedsiębiorcami. W odniesieniu do zaprezentowanych okoliczności nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi co do naruszenia art. 26 ust. 2 z.p.p.r. w zw. z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Skład orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia ponadto, że niezasadnym jest twierdzenia, jakoby organ naruszył prawo oceniając projekt złożony w [...] r. z uwzględnieniem Metodologii przyjętej w [...] r. Owa Metodologia została przyjęta (na co wskazuje sam autor skargi) w dniu [...] r. i ogłoszona na stronie internetowej w dniu [...] r. Pismo organu z informacjami na temat koniecznych poprawek wniosku zostało wystosowane do strony skarżącej później, bo w dniu [...] r. i uwzględniało postanowienia Metodologii. Na prośbę samej strony skarżącej, uzasadnioną koniecznością uwzględnienia nowych wytycznych, przesunięto termin do poprawienia wniosku. W swym piśmie z dnia [...] r. strona skarżąca informuje, że dokonała poprawek z uwzględnieniem Metodologii, a co najistotniejsze, ocenie poddano wniosek po poprawkach. Wskazać też należy, że metodologia była wiążąca dla wszystkich wnioskodawców starających się o dofinansowanie projektów zgłoszonych w ramach działania 4.1 "Gospodarka odpadami", a termin oceny formalnej wniosków w ramach tego naboru został oficjalnie przedłużony dla wszystkich ubiegających się o dotację do dnia [...] r. Warto w tym miejscu przytoczyć wyjaśnienia organu, które Sąd podziela, że treść Metodologii nie zmieniała kryteriów oceny formalnej, ani zasad wypełniania wniosku o dofinansowanie. Wytyczne przywołane zostały w piśmie z dnia [...] r. dla wiadomości strony skarżącej, jako wskazówka, w jaki sposób należy prawidłowo poprawić i uzupełnić wniosek o dofinansowanie. Istotnym przy tym jest fakt, że kluczowym dokumentem, do którego skarżąca winna była się zastosować są Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego wydane w dniu 28 kwietnia 2009r. pn.: "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Regionalne Programy Operacyjne. Wytyczne w zakresie zasad dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami". Jak wynika ze wstępnych zapisów Metodologii, dokument ten jest wyłącznie uszczegółowieniem tych Wytycznych i jej opublikowanie w czasie naboru wniosków nie wpływało na kryteria oceny formalnej zastosowane do naboru. Z Wytycznymi strona skarżąca miała natomiast obowiązek zapoznać się przed złożeniem wniosku w ramach ogłoszonego naboru. Sąd wyjaśnia także, że wskazywany w zarzutach skargi przepis art. 26 ust. 1 pkt 4) z.p.p.r. stanowi normę kompetencyjną i upoważnia Instytucję Zarządzająca do dokonywania wyboru projektów. Negatywna ocena projektu dokonana przez kompetentny organ jest realizacją jego uprawnień i nie stanowi naruszenia wskazanej normy prawnej. Zarzut należy zatem również uznać za nieuzasadniony. Na zakończenie rozważań wspomnieć można jeszcze, że nabór wniosków prowadzony był nie w postępowaniu administracyjnym, a w trybie konkursu, którego zasady i reguły, zgodnie z ustawowym umocowaniem, przygotowuje Instytucja Zarządzająca, a zatwierdza Komitet Monitorujący. W interesie ubiegającego się o dofinansowanie było zatem sporządzenie wniosku z uwzględnieniem wszelkich uwag i wytycznych organu. Uzupełnienie wniosku tylko częściowo w zakreślonym i przedłużonym na wniosek strony terminie skutkowało więc negatywną oceną formalną wniosku, a tym samym nie przekazaniem wniosku do etapu oceny merytorycznej i niezakwalifikowaniem projektu do dofinansowania. Warto tu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. Akt III GSK 309/10), zgodnie z którym to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Wobec stwierdzenia, że dokonana ocena została zgodnie z przepisami prawa, Sąd nie mógł postąpić inaczej, jak tylko skargę oddalić stosownie do art. 30c ust. 3 pkt 2 z.p.p.r.