III SA/Wr 531/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego kwotę 4.025 (cztery tysiące dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. (dalej: Burmistrz), mocą której wymierzono M. K. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną w wysokości 13.584,20 zł, za zajęcie pasa drogowego w związku z przekroczeniem terminu umieszczenia tablicy reklamowej w drodze gminnej publicznej. Jako podstawę prawną decyzji podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. - dalej: u.d.p.). Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. - w odpowiedzi na wniosek skarżącego - Burmistrz zezwolił na umieszczenie w pasie drogi publicznej nr [...] (ul. T. w S., działka nr [...], obr. [...]) tablicy reklamowej (o wymiarach 2,50 m na 1,25 m i o łącznej powierzchni 3,13 m²), w terminie od 25 stycznia 2016 r. do 24 stycznia 2017 r. Pouczył, że - przed upływem terminu, na który udzielił zezwolenia - wnioskodawca może wystąpić o jego przedłużenie. Informował, że w razie upływu terminu i niewystąpienia o przedłużenie zezwolenia, wnioskodawca - we własnym zakresie i na własny koszt - ma obowiązek usunąć tablicę reklamową i że niezastosowanie się do tego spowoduje wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] lipca 2017 r., pracownik Urzędu Miasta - w trakcie wykonywania czynności służbowych (objazd dróg) - zastał w w/w pasie drogowym tablicę reklamową, której dotyczyło zezwolenie (sporządził notatkę służbową i wykonał zdjęcie tablicy). Zawiadomieniem z [...] lipca 2017 r., Starosta wszczął postępowanie dotyczące zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu wynikającego z pozwolenia. W jego trakcie, ośmiokrotnie - w różnych terminach - wykonano dokumentację fotograficzną umieszczonej w pasie drogowym tablicy reklamowej (ostatnie zdjęcie datowane jest na [...] sierpnia 2017 r.). Decyzją z [...] listopada 2017 r., Starosta wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 13.584,20 zł, za zajęcie pasa drogowego w związku z przekroczeniem terminu umieszczenia tablicy reklamowej w drodze gminnej publicznej, w okresie od 25 stycznia 2017 r. do 30 sierpnia 2017 r. W odwołaniu, skarżący zarzucił naruszenie prawa przez wadliwe oznaczenie strony, podanie błędnej podstawy prawnej decyzji oraz brak ustaleń odnośnie przebiegu granic pasa drogowego. Wskazał, że organ nie wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody ustalił przekroczenie terminu umieszczenia tablicy reklamowej. Dostrzegł także brak sporządzenia protokołu - a jedynie spisanie notatki służbowej - z czynności w terenie. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., SKO zleciło Burmistrzowi uzupełnienie akt sprawy o dowody potwierdzające wymiary spornej tablicy i rozmiar powierzchni oraz wskazanie, czy była to ta sama powierzchnia, co podana w zezwoleniu. Realizując zalecenia SKO, Burmistrz wezwał skarżącego o udostępnienie zdemontowanej tablicy celem dokonania jej pomiarów. W odpowiedzi, skarżący oznajmił, że nie posiada żadnej tablicy. Burmistrz zakomunikował SKO, że powierzchnia reklamowa tablicy zastanej przez pracownika w czasie wykonywania czynności służbowych była tożsama, co w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W uzupełnieniu odwołania, skarżący stwierdził, że z materiału dowodowego nie wynika, że - po 30 sierpnia 2017 r. - tablica reklamowa nie została zdemontowana. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium motywowało, że - w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. - za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi /.../, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, SKO uznało, że skarżący, mimo że został stosownie pouczony, z własnej winy nie dopełnił obowiązku usunięcia tablicy reklamowej z upływem terminu, do którego Burmistrz zezwolił na jej umieszczenie, tj. do 24 stycznia 2017 r. (uczynił to dopiero 30 sierpnia 2017 r.). Dowodziło, że takie zachowanie skarżącego skutkowało wszczęciem postępowania i wydaniem - skarżonej odwołaniem - decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w związku z przekroczeniem terminu, do którego zezwolono umieścić reklamę w pasie drogi gminnej (publicznej). Wskazało, że przekroczenie terminu obejmowało okres od 25 stycznia do 30 sierpnia 2017 r., tj. łącznie 217 dni. Dodało, że - przy przyjęciu powierzchni reklamy wielkości 3.13 m² - kara wyniosła 13.254,20 zł i została wyliczona na podstawie art. 40 ust. 3, 6 i 12 pkt 2 u.d.p. oraz uchwały Rady Miejskiej w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego. SKO nie dopatrzyło się także nieprawidłowości w prowadzonym przez Burmistrza postępowaniu. W skardze - zaskarżając decyzję SKO w całości - skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zaistniało zajęcie pasa drogowego pomimo braku na tę okoliczność dowodów; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia decyzji i nie wykazanie dowodów, na podstawie których zrekonstruowano stan faktyczny sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędne jego zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że - w ramach kontroli instancyjnej -powinna ona zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia; - art. 189d K.p.a., przez zaniechanie rozważenia ustawowych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej; - art. 189e K.p.a., poprzez nie poddanie analizie, czy do naruszenia prawa doszło wskutek siły wyższej; - art. 189f K.p.a. przez brak zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Sąd uznał, że w sprawie przedwcześnie wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, w związku z przekroczeniem terminu umieszczenia tablicy reklamowej w granicach drogi gminnej (publicznej). Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca wymierza w formie decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności pobieranej opłaty. Ów przepis stanowił w sprawie materialno-prawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Sam wymiar w/w kary winno poprzedzić postępowanie, które czyni zadość zasadom procesowym określonym w K.p.a., w tym dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, określonym w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Słusznie podnosi skarżący, że w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją zasady te zostały naruszone. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten koresponduje z wymogiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Zgodzić trzeba się ze skarżącym, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego winno być poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. W sprawie natomiast organy administracji nie ustaliły przebiegu granic pasa drogowego. Mianowicie, czy stwierdzona - w trakcie wykonywania czynności służbowych (objazd dróg) - przez pracownika Urzędu Miasta, pozostawiona w pasie drogowym tablica reklamowa restauracji "A", znajdowała się w pasie drogi publicznej nr [...] (ul. T. w S., działka nr [...], obr. [...]), którego dotyczyło zezwolenie na umieszczenie tablicy reklamowej. Za niewystarczające uznać należy odwołanie się przez organ I instancji do treści wniosku skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, czy też wcześniejszej decyzji w tej sprawie. Wskazane bowiem było wsparcie się danymi z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej (dokumentacją mapową - geodezyjną, książką drogi...), czego w sprawie zabrakło. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, jaką jest przebieg pasa drogowego, nie została zatem wyjaśniona, co stanowiło jedną w podstaw dla uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kwestia pozostawania tablicy reklamowej w pasie drogowym w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego jest bowiem podstawowym zagadnieniem warunkującym prawidłowość rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, decyzja SKO narusza także art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy. Dalej Sąd zauważył, że - stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych organ oględziny. Zdaniem Sądu, opatrzona dokumentacją zdjęciową, jak w sprawie, notatka służbowa, sporządzona przez pracownika Urzędu Miasta - w trakcie wykonywania czynności służbowych (objazd dróg) - stanowi dowód odpowiadający regulacji art. 75 § 1 w zw. z art. 72 § 1 K.p.a. Według Sądu, w sprawie nie mamy do czynienia z oględzinami, z których należało sporządzić protokół, zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 i art. 68 K.p.a. W opinii Sądu, w przypadku wykazania, że zastana przez pracownika Urzędu Miasta - [...] lipca 2017 r. - tablica reklamowa restauracji "A" znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej, którego dotyczyło zezwolenie, należało przyjąć - w drodze domniemania - że jest to ta sama tablica reklamowa, co ta, której dotyczyło zezwolenie i że doszło do przekroczenia terminu umieszczenia tej tablicy. Skoro ostatnie zdjęcie, potwierdzające obecność spornej tablicy reklamowej, zostało zrobione [...] sierpnia 2017 r. i datę tę przyjęto, jako końcową bezprawnego zajmowania pasa drogowego (także jako datę dokonania demontażu tablicy reklamowej), to bez znaczenia dla sprawy pozostaje, co działo się z tablicą po tej dacie. Nie stwierdził Sąd w sprawie sytuacji, w której strona byłaby pozbawiona prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Utrzymana w mocy decyzja organu I instancji dotyczyła wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w związku z przekroczeniem terminu umieszczenia tablicy reklamowej w drodze gminnej. Słusznie przyjmuje skarżący, że tego rodzaju decyzja dotyczy tzw. administracyjnej kary pieniężnej (Dział IVA K.p.a.). Wydając natomiast decyzje w sprawie, organy orzekające całkowicie pominęły przepisy w/w Działu i nie dokonały oceny sprawy w kontekście uregulowań tego Działu, do czego były zobowiązane a co także przemawia za uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji. Utrzymując, w tej sytuacji, w mocy decyzję organu I instancji, SKO niewątpliwie naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego zastosowanie w sprawie. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny ustalić, czy stwierdzona - w trakcie wykonywania czynności służbowych (objazd dróg) - przez pracownika Urzędu Miasta, pozostawiona w pasie drogowym, tablica reklamowa restauracji "A" znajdowała się w pasie drogi publicznej nr [...] (ul. T. w S., działka nr [...], obr. [...]), którego dotyczyło zezwolenie na umieszczenie tablicy reklamowej. Wymierzając natomiast ewentualnie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, w związku z przekroczeniem terminu umieszczenia tablicy reklamowej w drodze gminnej (publicznej), należy wziąć wzgląd na regulacje Działu IVA K.p.a. "Administracyjne kary pieniężne".