III SA/Wr 533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich za rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Dyrektor") – po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej "Kierownik") z dnia [...] r. (nr [...]) przyznającej odwołującemu się płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197). Dyrektor przypomniał, że poprzednią decyzję, przyznającą T. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 w pomniejszonej kwocie, uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu (wyrok z dnia [...] r., [...]), ponieważ różnice między obszarem zadeklarowanym przez wnioskodawcę a ustalonym w wyniku zastosowania powierzchni PEG, jak i pomiarów działek przy zastosowaniu systemu zintegrowanego, były niejasne i budziły wątpliwości. Sąd wskazał, by w ponownym postępowaniu organy sanowały dostrzeżone uchybienia poprzez m.in. dokonanie kontroli na miejscu w celu zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LIPS. Po orzeczeniu Sądu, Dyrektor uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Kierownika i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zalecając skontrolowanie na miejscu gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i dokonanie pomiarów powierzchni. Kontrola gospodarstwa przeprowadzona w dniu [...] r. przez inspektorów ARiMR wykazała zawyżenie powierzchni działki rolnej B, na której zadeklarowano trwałe użytki zielone (kod pokontrolny DR 13+). Działki B i C zmierzono łącznie, ustalając ich powierzchnię na 1,76 ha. Z pomiaru wyłączono części zadrzewione, porośnięte trzciną (podmokłe), jako niekwalifikujące się do płatności. Poczynione ustalenia posłużyły Naczelnikowi do wydania decyzji przyznającej wnioskodawcy pomniejszoną płatność JPO na rok 2009 w kwocie 669,21 zł, ponieważ powierzchnia zadeklarowana przekraczała powierzchnię stwierdzoną na obszarze zgłoszonym do płatności JPO o 0,22 ha, tj. 12,50 %. Jako postawę prawną zmniejszenia tej płatności organ wskazał art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18, ze zm.). Organ drugiej instancji, po przedstawieniu norm prawnych odnoszących się do rozpatrywanej sprawy, uznał wyniki kontroli za "poprawne i potwierdzone przez zobrazowany zasięg użytków". Odnosząc się do żądania skarżącego o przeprowadzenie inspekcji w jego obecności, Dyrektor zauważył, że przepisy obowiązujące w okresie finansowania za rok 2009 nie nakładały na organy takiego obowiązku [art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.; art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. K. zakwestionował decyzję Dyrektora. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że późną jesienią 2010 r. dokonywał porządków na łące, usuwał obwisłe gałęzie z drzew i krzaki na rowach, wyciągając to wszystko na łąkę w celu spalenia. Ponieważ łąka znalazła się pod śniegiem, a w lutym 2011 r. woda z rowu podtopiła łąkę, skarżący uporządkował ten obszar pod koniec lutego. Skarżący podniósł, że między [...] a [...] r. na działce nr [...] wyrządzono mu szkodę w pasiece (3 000 zł), jednakże mimo śladów nie udało się ustalić winnego. Wskazał również, że kopię protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. bez udziału skarżącego otrzymał około [...] r. Gdyby pomiaru dokonano w pierwszych dniach wiosny, to nie doszłoby do powstania szkody. Ponieważ w lutym łąka była zalana, pomiar jej powierzchni nie mógł być prawidłowy. Skarżący zauważył, że w każdym piśmie podawał, że granica na mapce ARMR jest niezgodna z mapą geodezyjną. Mapę nazwaną załącznikiem 2 wykonano na przełomie [...] r. i na niej wyraźnie widać, że rów 8 nie znajduje się pod zacienionym miejscem, czyli pod olchami, tylko około 6 metrów w łące skarżącego. Specjaliści przemierzyli łąkę, lecz nie uwzględnili granicy przy rowie 8 (działka nr [...] – 0,13ha), a na działce nr [...] odjęli 0,22 ha. Gdyby nawet usunięte zakrzaczenie przy działce nr [...] powiększyło teren łąki, to nie więcej niż o 0.02 ha. Skarżący podkreślił, że po pomiarach w 2005 r. powiększył łąkę o około 0,1 ha, a dopłaty za rok 2010 otrzymał w pełnej wysokości i wówczas nie brakowało powierzchni. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z zarzutami skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") pozwala twierdzić, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można bowiem nie zauważyć, że trzykrotne próby ustalenia przez organy rolne powierzchni kwalifikowanej do dopłat bezpośrednich spowodowały rozbieżności, których organy nie wyjaśniły i nie wskazały przyczyn takiego stanu rzeczy. Wnioskodawca zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej 3 działki rolne, oznaczone literami A, B i C, o łącznej powierzchni 1, 98 ha. Podczas pierwszej weryfikacji wniosku przeprowadzonej w dniu [...] r. organy stwierdziły, że powierzchnia ustalona na podstawie systemu informacji geograficznej wynosiła 1,68 ha, zaś różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej stanowiła 17,86 %. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. organy przeprowadziły w dniu [...] r. kontrolę na miejscu i ponowną kontrolę administracyjną w dniu [...] r., co pozwoliło ustalić, że powierzchnia, do której przysługuje jednolita płatność obszarowa wynosi 1,76 ha. Taką też powierzchnią posłużyły się organy przy wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji uznając, że różnica 0,22 ha między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli stanowi 12,50 %, co spowodowało pomniejszenie płatności. Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. skarżący przedstawił kopię raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. w zakresie kwalifikowania powierzchni gruntu do płatności, z którego wynika, że powierzchnia deklarowana pokrywa się z powierzchnią zmierzoną podczas tej kontroli i w obu przypadkach wynosi 1,98 ha. Trzeba wreszcie zauważyć, że w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) przyznającej skarżącemu pełną jednolitą płatność na rok 2010, Kierownik stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę i powierzchnia ustalona podczas kontroli administracyjnej przeprowadzonej na postawie systemu informacji geograficznej wynosiła 1,98 ha. Podobne ustalenia Kierownik poczynił w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]), przyznając skarżącemu na rok 2010 pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na obszarze 1,98 ha, co odpowiada powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego. Zestawiając wynik kontroli powierzchni kwalifikowanych do płatności gruntów z dnia [...] r. (1,76 ha) z efektem osiągniętym w tym zakresie w dniu [...] r. (1,98 ha), nietrudno dostrzec różnicę wynoszącą 0,22 ha. Tymczasem ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, nie wynika jakie zdarzenia zaistniałe w okresie od [...] do [...] r. spowodowały, że mierzona powierzchnia, której wcześniej brakowało 0,22 ha w stosunku do powierzchni deklarowanej, powiększyła się w ciągu pół roku o tę różnicę. Nie jest przy tym jasny zakres postępowania wyjaśniającego w sprawach dopłat za rok 2009 i 2010. Jeżeli można zrozumieć, że w postępowaniu dotyczącym płatności za rok 2009 organy, mając wątpliwości co do rzeczywistej powierzchni gruntów kwalifikowanych do płatności, przeprowadziły – oprócz dokonanej z urzędu kontroli administracyjnej – także, zaleconą przez Sąd w wyroku z dnia [...] r., kontrolę na miejscu (która wykazała, że powierzchnia zadeklarowana jest większa od stwierdzonej o 0,22 ha), to trudniej wytłumaczyć, jakie okoliczności rozwiały te wątpliwości w postępowaniu dotyczącym płatności za rok 2010, skoro organy poprzestały tu jedynie na ustaleniu powierzchni według systemu informacji geograficznej, potwierdzając zgodność powierzchni zadeklarowanej z powierzchnią uzyskaną z systemu (w obu przypadkach – 1,98 ha). Dopiero wyjaśnienie przez organy zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy jej możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów. Skoro wszczęte skargą T. K. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji. Podstawę orzeczenia ujętego w punkcie drugim sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a.