III SA/Wr 533/20

3 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Anetta Chołuj, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi M. S. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej (dalej: organ II instancji, ZUS O w Bielsku Białej) z dnia 17 lipca 2020 r. nr UP-439/2020 utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie (dalej: organ I instancji, ZUS O w Rzeszowie) z dnia 14 lutego 2020 r. nr 296/2020 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Z akt sprawy wynika, że strona do 15 grudnia 2018 r. podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu prowadzonej działalności i w związku z nieopłaceniem składek na ubezpieczenia zdrowotne powstały zaległości. Strona 25 listopada 2019 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację życiową swoją i męża. Wskazała strona, że 3 sierpnia 2015 r. uległa wypadkowi i od tego dnia przechodzi rehabilitację, co spowodowało przerwę w prowadzeniu jednoosobowej działalności gospodarczej – pośrednictwo ubezpieczeniowe. Kolejne badania w czerwcu 2016 r. wykazały, ze powikłania powypadkowe są duże i trwają nadal. Nadto strona cierpi na inne schorzenia (cukrzyca, nadciśnienie, choroba wątroby). Zaistniała sytuacja doprowadziła do utraty klientów i utraty dochodów i przyczyniła się do powstania zadłużenia. Strona złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości (wniosek jest procedowany). Podkreśliła strona, że w związku z wypadkiem nie otrzymała żadnych świadczeń z ZUS. W piśmie z 2 stycznia 2020 r. strona wskazała na całkowitą niewypłacalność i stwierdziła, że spełnia również warunki z pkt 3 i 6 art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s). Zdaniem strony zasadne jest poczekanie na wynik postępowania upadłościowego. Argumentowała również strona, że należności są przedawnione. Do wniosku przedłożyła strona dokumentację medyczną, wniosek o upadłość, deklarację podatkową za 2018 r. Organ I instancji odmówił umorzenia należności z tytułu składek wskazując, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.). Wskazał organ, że postępowanie upadłościowe jest w toku, co nie wypełnia przesłanki z pkt 2 ww. przepisu, ponadto strona pobiera świadczenie emerytalne, nie jest wobec niej prowadzone postępowanie egzekucyjne, a tym samym nie są spełnione pozostałe przesłanki. Stwierdził dalej organ, że strona nie wykazała, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego, nie wskazała strona na żadne szczególne zdarzenia losowe, które spowodowały powstanie zaległości ani też nie wykazała, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wyjaśnił organ, że skarżąćca uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego, który jest niezależny od stanu zdrowia. Strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżąca argumentowała, że wbrew wskazaniom z pism od organu, nie uzyskała kontaktu z osobą wskazaną jako inspektor w sprawie. Zdaniem strony organ nie rozważył okoliczności sprawy, a uzasadnienie decyzji jest wadliwe. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przy rozpoznawaniu wniosku uwzględnił wszystkie przedłożone przez stronę dokumenty oraz poczynił własne ustalenia. Wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono brak spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stwierdził organ, że akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Nie stwierdził również organ spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Argumentował organ, że wziął pod uwagę informacje pozyskane z urzędu oraz informacje i dokumenty przedłożone przez stronę. Podkreślił, że strona pomimo wezwania nie przedłożyła dokumentów ani wyjaśnień pozwalających na dokładne ustalenie jej sytuacji życiowej i majątkowej. Zaznaczył organ, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. Wskazał organ, że według ustaleń strona pobiera świadczenie emerytalne w wysokości brutto 1.969,60 zł, świadczenie jest wolne od obciążeń. Mąż skarżącej również pobiera świadczenie emerytalne, które według przedłożonego przez Męża pisma od Komornika kształtuje się w wysokości 1.814,4 zł brutto i od lipca 2020 r. dokonywane będą z niego potrącenia w wysokości 453, 61 zł. Na tej podstawie organ wywiódł, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód jest wyższy aniżeli minimum socjalne (za IV kwartał 2019 r. wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych wynosiło ono dla 2 osobowego gospodarstwa emeryckiego 1.989,83 zł). Zdaniem organu sytuacja finansowa strony pozwala na spłatę należności względem ZUS w proponowanym układzie ratalnym. Wyjaśnił również organ, że nawet gdyby strona prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, to również przekraczałaby próg minimum socjalnego (wg ww. Instytutu wynosi on 1.194,75 zł). Dalej argumentował organ, że z uwagi na brak informacji, nie może dokonać zindywidualizowanej oceny sytuacji strony. Podkreślił przy tym organ, że to strona powinna wykazać, że jej sytuacja spełnia przesłanki umorzenia. A sama trudna sytuacja finansowa nie jest wystarczająca dla umorzenia należności. Odnośnie sytuacji zdrowotnej, organ wyraził zrozumienie dla problemów skarżącej, jednocześnie jednak wskazał, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne, a zatem nie jest pozbawiona dochodu, który umożliwiłby spłatę należności. W zakresie podnoszonego przez stronę braku kontaktu ze wskazanym w pismach inspektorem, organ wskazał, że inspektorzy prowadzą po kilka spraw jednocześnie i strona miała zapewniony wgląd do akt i możliwość rozmowy z innym pracownikiem ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z 17 lipca 2020 r. nr UP-439/2020 oraz uwzględnienie wniosku o umorzenie całości dochodzonych kwot. Zarzuciła strona, że obecne uzasadnienie decyzji nie odbiega od uzasadnienia decyzji z 14 lutego 2020 r., które strona zaskarżyła jako błędne i nielogiczne. Argumentowała strona, że decyzja nie odnosi się do twierdzeń i racji strony wskazywanych we wniosku. Zdaniem strony nie była wzywana o żadne dowody, ani o uzupełnienie materiału dowodowego. Organ opisuje się jako przyjazny urząd, co nie znajduje przełożenia na praktykę. Skarżąca wskazała, że oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym składała w Sądzie upadłościowym i została zwolniona od kosztów sądowych, co powinno być wystarczające dla potrzeb postępowania o umorzenie. Tym samym, zdaniem strony, twierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że wniosek został rozpatrzony o wszystkie przepisy prawa jest nieuprawnione. Zarzuciła strona, że organ nie uwzględnił okoliczności dotyczących wypadku strony, który spowodował upadłość finansową bytową i zdrowotną. Zdaniem strony decyzja nie zawiera rzetelnej analizy sytuacji strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365). W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Stosownie do art. 28 ust. 3 u. s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4. a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4. b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Mając na uwadze zawarty w skardze wniosek o uwzględnienie wniosku o umorzenie, wyjaśnić należy charakter zaskarżonej decyzji oraz związaną z tym specyfikę kontroli sądowej. Zaskarżona decyzja wydana jest na podstawie przepisów, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach, których wystąpienie jest warunkiem umorzenia - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma prawo swobodnego wyboru czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi, czyli to organ decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Sąd nie ma uprawnień aby nakazać organom uwzględnienie wniosku strony o udzielenie ulgi, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego, jego celowości, czy słuszności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianej przepisami procedury, w tym, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za spełnieniem przesłanek umorzenia oraz czy organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Decyzja "uznaniowa" podlega kontroli sądowej co do jej zgodności z przepisami prawa, a więc sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i, czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i, czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy oraz, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wyciągnięte wnioski, czy są logiczne i poprawne. Jeżeli Sąd stwierdzi, że okoliczności te zostały rozważone, a także organ wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnił - nie ma podstawy prawnej do ingerowania w treść rozstrzygnięcia Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ nie naruszył spoczywających na nim obowiązków. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jak i w oparciu o przepisy rozporządzenia. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń organów dotyczących niespełnienia przesłanek nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W zakresie braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w pkt 1-6 ww. przepisu. Słusznie argumentuje organ, że złożenie wniosku o upadłość i fakt procedowania przez Sąd upadłościowy, nie wyczerpuje przesłanki z pkt 2 ww. przepisu. Uzasadnione jest również stanowisko organu, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne, co nie pozwala na stwierdzenie o braku majątku, jak również wystąpieniu przesłanki z pkt 6 przepisu. Nie kwestionuje również Sąd oceny dokonanej przez organ w związku z zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. W postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie należności wobec ZUS, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek odpowiedniego wykazania i udokumentowania okoliczności dotyczących jego sytuacji zdrowotnej, zawodowej i materialnej. A ewentualne zaniechania strony w tym zakresie mogą skutkować niemożliwością dokonania pełnej oceny jego sytuacji życiowej i majątkowej. W sprawie wbrew zarzutom skargi organ wzywał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających zaistnienie przesłanek umorzeniowych. W wezwaniu z dnia 29 listopada 2019 r. organ omówił warunki umorzenia i wskazał na wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym. Poinformował również organ, że jeżeli strona nie przedłoży dokumentów, organ rozpozna wniosek na podstawie posiadanych przez ZUS informacji. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi, że organ nie występował do strony o udzielenie stosownych informacji. Jednocześnie wyjaśnia Sąd, że organ rozpoznaje sprawę na podstawie dokumentów zebranych w prowadzonym przez siebie postępowaniu i sam fakt, że w postępowaniu upadłościowym strona została zwolniona od kosztów sądowych, nie stanowi dla organu podstawy do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki umorzenia należności uwarunkowane trudną sytuacją finansową strony. ZUS w ramach prowadzonego postępowania dokonuje samodzielnej oceny sytuacji finansowej i życiowej strony, dlatego skierował do strony wezwanie i wskazał na okoliczności i dokumenty, które strona winna była przedłożyć do akt niniejszego postępowania. Jak już powiedziano, postępowanie w przedmiocie umorzenia wymaga aktywności strony i to strona winna wykazać, że spełnia przesłanki umorzenia. W ocenie Sądu, organ podejmując decyzję, uwzględnił sytuację finansową strony, którą ustalił na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę i na podstawie samodzielnych ustaleń, tj. wziął pod uwagę fakt, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne, przyjął wynikającą z przedłożonego pisma komornika wielkość świadczenia emerytalnego męża, oraz jego obciążenie. Organ odniósł powyższe do kwoty minimum socjalnego, które skarżąca przekroczyła, zarówno przy założeniu prowadzenia 2 osobowego wspólnego gospodarstwa domowego, jak również w sytuacji samodzielnego prowadzenia przez stronę gospodarstwa domowego. Organ rozważył również sytuację zdrowotną strony w kontekście jej wpływu na możliwość uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ nie negował, że stan zdrowia strony jest trudny, strona uległa wypadkowi, którego konsekwencje są odczuwalne cały czas, nadto strona od wielu lat choruje, jednak jak wskazał organ, strona niezależnie od stanu zdrowia uzyskuje świadczenie emerytalne. Nie można zatem podważyć twierdzenia organu, że świadczenie emerytalne umożliwia spłatę należności, chociażby w systemie ratalnym, który organ proponował stronie. Nie jest również pozbawione zasadności stanowisko organu, że trudna sytuacja finansowa, osiąganie niskich dochodów nie stanowi o obowiązku rezygnacji z dochodzenia zaległości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że publicznoprawny charakter należności, oraz cele, na które są one przeznaczone, obligują organy odpowiedzialne za ich pobór do szczególnej stanowczości i ostrożności w dysponowaniu nimi. Obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 848/16, wyrok z 26 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1372/18 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ rozpoznając wniosek strony nie naruszył przepisów, a decyzja zawiera ustosunkowanie się do twierdzeń strony w aspekcie przesłanek umorzenia przewidzianych dla przedmiotowych należności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.