III SA/Wr 534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska, , , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego postanawia: odrzucono skargę W piśmie z dnia [...] T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na opisaną w osnowie niniejszego postanowienia decyzję Wojewody z dnia [...]. W skardze podniósł, że na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...]., utrzymanej w mocy przez Wojewodę, I. M. i M. W. zostali wymeldowani z lokalu przy ul. [...] we W. Na skutek złożonego przez małżeństwo W. w dniu [...]. wniosku o wznowienia postępowania, decyzja Wojewody z dnia [...]. (utrzymująca decyzję Prezydenta W. z dnia [...].) została decyzją Wojewody z dnia [...]. uchylona. Od decyzji Wojewody z dnia [...]. T. D. wniósł - na skutek błędnego pouczenia zawartego w tej decyzji - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga wniesiona za pośrednictwem Wojewody została przekazana do rozpoznania jako zażalenie organowi wyższego stopnia, tj. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z dnia [...] Departament Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił akta sprawy Wojewodzie z poleceniem przekazania ich Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu – zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Art. 3 § 2 pk 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. Art. 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Art. 52 § 2 p.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] została wydana w wyniku wznowienia zakończonego już wcześniej ostateczną decyzją administracyjną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja wojewody, uchylająca jego poprzednią decyzję ostateczną i rozstrzygająca na nowo o istocie sprawy w wyniku wznowienia postępowania, nie jest decyzją organu odwoławczego, lecz decyzją wydaną w I instancji w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W przypadku uchylenia przez organ administracji w wyniku wznowienia postępowania poprzedniej decyzji administracyjnej i orzeczeniu co do istoty sprawy nowa decyzja administracyjna podlega kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia, chyba, że została wydana przez naczelny organ administracji państwowej – (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.12.1983 r., sygn. SA/Wr 589/83). Natomiast organami wyższego stopnia, stosownie do art. 15 i art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm – zwanej dalej w skrócie jako "kpa".) wobec wojewodów są właściwi ministrowie. Treść art. 17 kpa nawiązuje do zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 kpa. Zasada wyrażona w tym drugim przepisie zaliczana jest do gwarancji zasady praworządności, jest jednym z elementów zabezpieczenia państwa prawa (A. Wiktorowska, "Zasada ogólna dwuinstancyjności...", s. 84). Określa ona kolejność załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej, a jednocześnie zapewnia stronom postępowania możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji, gdy w ocenie strony rozstrzygnięcie to narusza jej interes prawny. Istota postępowania dwuinstancyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 11; zob. też wyroki NSA z: dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; z dnia 28 września 1994 r., III SA 1496/93, Wspólnota 1994, nr 50, s. 16 oraz z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Zgodnie z art. 127 kpa odwołanie przysługuje zarówno od decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu głównym, jak i od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w postępowaniach nadzwyczajnych, chyba że decyzję w tej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 § 3). Odwołanie przysługuje zatem od decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 kpa (wyr. NSA z dnia 27 lipca 1998 r., I SA/Wr 20/97, niepubl.). Zasadą jest, na tle regulacji art. 127 § 2, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania (organem odwoławczym) jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Właściwość organu odwoławczego należy ustalić według przepisu art. 17 kpa. Można zauważyć, że w niektórych przypadkach przepisy szczególne określają organ odwoławczy poprzez formułę "organu nadrzędnego" (art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.). W wyroku z dnia 7 lipca 1993 r. (I SA 116/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 109) NSA przyjął, iż "właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji". Powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Z przepisu art. 127 § 2 wynika, że ulega ona wyłączeniu, jeżeli ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Podkreślić zatem należy, że tylko przepis rangi ustawowej może wskazywać inny organ odwoławczy. Przykładem takiego przepisu jest art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w myśl którego organem odwoławczym od decyzji wojewody w sprawach stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa oraz w sprawie jego przekazania (decyzje komunalizacyjne) jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. W związku z tym, że art. 5 § 2 pkt 4 kpa przyjmuje szerokie kodeksowe pojęcie ministra, organami wyższego stopnia będą więc zarówno ministrowie kierujący określonym działem (działami) administracji rządowej, jak i organy centralne. O tym, który minister będzie organem wyższego stopnia w danej sprawie, rozstrzygają ustawy prawa materialnego. Ustawą prawa materialnego, zastosowaną w decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 993). Zgodnie z art. 50 wyżej wymienionego aktu - minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje zwierzchni nadzór nad wykonywaniem obowiązków określonych w tej ustawie. Z kolei przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 Nr 65 poz. 437), a w szczególności art. 1, stanowią, że określa ona zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem, natomiast w świetle art. 3 ustalenie szczegółowego zakresu działania ministra kierującego określonym działem następuje na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929), z uwzględnieniem przepisów ustawy o działach administracji rządowej. W przepisie art. 4 ust 1 ustawy o działach administracji rządowej wskazano, że ministra kierującego określonym działem określa się jako ministra właściwego do spraw oznaczonych nazwą danego działu, określoną w art. 5, który to zawiera m.in. dział "Sprawy wewnętrzne". Natomiast z art. 29 ust 9, w powiązaniu z art. 5 powołanej ustawy wynika, że dział sprawy wewnętrzne obejmuje m.in. sprawy ewidencji ludności, dowodów osobistych i paszportów. Mając na uwadze przytoczone normy prawa oraz prezentowane stanowisko judykatury, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie od decyzji Wojewody z dnia [...] skarżącemu przysługuje środek zaskarżenia w formie odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarga do sądu administracyjnego przysługiwać będzie skarżącemu zgodnie z postanowieniem art. 52 § 1 p.p.s.a. po wyczerpaniu przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy należało uznać wniesioną na decyzję z dnia 19 czerwca 2007 r. skargę za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co znalazło swój wyraz w sentencji orzeczenia.