III SA/Wr 534/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie płatności rolnych na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. J. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (jednolitej płatności obszarowej i płatności do upraw roślin energetycznych) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2009. Do wniosku strona dołączyła umowę dotyczącą produkcji substratów, zawartą w dniu [...] r. z "A". Następnie w dniu [...] r. strona złożyła oświadczenie o dostawie roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej, informując że dostarczyła w dniu [...] r. [...] dt kukurydzy, a masa standardowa dostarczonej rośliny energetycznej wynosi [...] dt. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Jeżeli chodzi o jednolitą płatność obszarową organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha, w związku z czym płatność naliczono do powierzchni stwierdzonej. Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha, w związku z czym płatność naliczono do powierzchni stwierdzonej. Odnośnie płatności do upraw roślin energetycznych organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do tej płatności wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Organ wyjaśnił, że różnica pomiędzy wysokością plonu reprezentatywnego a masą standardową faktycznie dostarczonego plonu wyniosła [...] %, co odpowiada powierzchni [...] ha. Ponadto ustalono zawyżenie powierzchni jednej z działek rolnych o [...] ha, co stanowiło [...] % zadeklarowanej powierzchni. Ostatecznie powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do upraw roślin energetycznych ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej ([...] ha) wyniosła [...] %, co skutkowało odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji. W odwołaniu dotyczącym wyłącznie części decyzji w sprawie płatności do upraw roślin energetycznych, strona wyjaśniła, że w oświadczeniu o dostawie roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej błędnie wyliczyła ilość masy standardowej rośliny energetycznej. Do wyliczenia masy standardowej błędnie przyjęto bowiem wilgotność roślin energetycznych z tabeli w instrukcji obliczania masy standardowej, zamiast z umowy na dostawę roślin energetycznych. W związku z powyższym wyliczona ilość masy standardowej została zaniżona, a prawidłowo wyliczona winna wynosić [...] dt. Do odwołania strona dołączyła oświadczenie o dostawie roślin energetycznych, wykazując w nim masę standardową rośliny energetycznej w wysokości [...] dt. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Po przedstawieniu stanu prawnego odnoszącego się do sprawy, organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przyznania płatności do upraw roślin energetycznych jest m. in. uzyskanie odpowiedniej wielkości plonów, odpowiadającej co najmniej plonowi reprezentatywnemu oraz złożenie w odpowiednim terminie oświadczenia o dostawie roślin energetycznych. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość obliczenia sankcji w wysokości [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego argument przytoczony przez stronę w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podkreślił, że w dniu [...] r. strona złożyła oświadczenie, informując że wskutek złych warunków pogodowych plony kukurydzy będą niższe od spodziewanych i mogą nie osiągnąć minimum przyjętego przez ARiMR. Pomimo tego strona nie wycofała działek z wniosku o przyznanie płatności. Oświadczenie strony nie zostało poparte dokumentem urzędowym, potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Dowodami takimi są m. in.: protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych, spowodowanych zwłaszcza klęską suszy, gradobiciem, nadmiernymi opadami atmosferycznymi, osuwiskami ziemi, wymarznięciem, powodzią, huraganem, pożarem lub plagą gryzoni, sporządzony przez odpowiedni organ czy też pisemne oświadczenie rolnika o położeniu gospodarstwa rolnego na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, czy wreszcie decyzja odpowiedniego organu nakazująca zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów w przypadku wystąpienia organizmów kwarantannowych. Oran odwoławczy wskazał, że strony obowiązane są przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że ustalenie stanu faktycznego, dokonane przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe i w pełni go podzielił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, że popełnił jedynie pomyłkę rachunkową. Wyjaśnił, że nigdy nie kwestionował rozbieżności dotyczących areału poszczególnych działek, jak również ilości dostarczonej zielonej masy rośliny energetycznej. Natomiast błędnie przeliczona ilość dostarczonej masy standardowej spowodowała wydanie decyzji o nałożeniu sankcji finansowej. Według skarżącego, wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych, a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] %, co wyklucza przyznanie płatności do roślin energetycznych, ale nie jest podstawą do nałożenia sankcji finansowych. Skarżący wskazał, że nie uwzględnił w swoich wyliczeniach stwierdzonych rozbieżności na działce rolnej Ł2, gdyż nie podano w decyzji sposobu uwzględnienia różnicy [...] ha w wyliczeniach. Ponadto oświadczenie z dnia [...] r. nie jest związane z błędnym wyliczeniem ilości masy standardowej. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do treści odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący podniósł w skardze, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego błędnego przeliczenia faktycznej masy dostarczonej rośliny energetycznej na masę standardową tej rośliny. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (...). W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący (...) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Postępowanie dowodowe prowadzone (także przez organ odwoławczy) na potrzeby ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. .j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść art. 3 ust. 2 tej ustawy), winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Postępowanie to winno także uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłaszane przez nią w trakcie tego postępowania administracyjnego (od momentu jego wszczęcia), tym bardziej, iż ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania (art. 3 ust. 3 tej ustawy). W niniejszej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, organ odwoławczy ograniczył się do weryfikacji prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, całkowicie pomijając wyjaśnienia skarżącego zawarte w odwołaniu. W odwołaniu strona podniosła, że w oświadczeniu o dostawie roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej błędnie wyliczyła ilość masy standardowej rośliny energetycznej, albowiem do wyliczenia masy standardowej błędnie przyjęła wilgotność roślin energetycznych z tabeli w instrukcji obliczania masy standardowej, zamiast z umowy na dostawę roślin energetycznych. Strona podała w odwołaniu, że wyliczona ilość masy standardowej została zaniżona, a prawidłowo wyliczona winna wynosić [...] dt. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji potwierdził prawidłowość obliczeń dokonanych przez organ pierwszej instancji związanych z wyliczeniem procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do upraw roślin energetycznych, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i podkreślił, że strona nie osiągnęła wysokości plonu reprezentatywnego. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że "ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji należy uznać za prawidłowe i dlatego organ II instancji w pełni je podzielił. Należy jednak zauważyć, że strona w trakcie postępowania administracyjnego nie kwestionowała faktycznie dostarczonej masy rośliny energetycznej, zawartej w oświadczeniu złożonym w dniu [...] r. Natomiast zakwestionowała wynik przeliczenia masy dostarczonej na masę standardową rośliny energetycznej. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do powyższej kwestii, stanowiącej istotny element stanu faktycznego sprawy. Nie wyjaśnił, co było powodem nieuwzględnienia nowego przeliczenia zamieszczonego w oświadczeniu złożonym wraz odwołaniem w dniu [...] r. – czy zdaniem organu odwoławczego strona nie była uprawniona do korekty tego wyliczenia, czy zadecydował o tym upływ terminu do składania tego rodzaju oświadczeń, czy skarżący dokonał błędnych wyliczeń czy też z jeszcze innych względów nie przyjęto skorygowanego wyliczenia. Stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie nie wyjaśnia przytoczenie treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, iż strony "są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". W ocenie Sądu, mimo że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, nie oznacza to dowolności oceny materiału dowodowego sprawy, pomijania oświadczeń stron, czy rezygnacji z przewidzianych przez normodawcę prawnych instrumentów służących jej wyjaśnieniu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że postępowanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w powołanym wyżej zakresie) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ustosunkować się do podnoszonej przez skarżącego kwestii błędnego przeliczenia masy dostarczonej rośliny na masę standardową i wyjaśnić, czy dopuszczalne według organu było dokonanie takiej korekty oświadczenia, a jeżeli tak, to które wyliczenie jest prawidłowe. Z omówionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania znalazło swoją podstawę prawną w treści art. 152 p.p.s.a.