III SA/Wr 535/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" w L. na pismo Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata [...] postanawia odrzucić skargę. Fundacja "A"– dalej: Fundacja, została wybrana w konkursie ogłoszonym przez Zarząd Województwa D. do realizacji lokalnej strategii rozwoju w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 12 października 2007 r. (M.P. z 2007 r., nr 94, poz. 1035, dalej: PROW) – którą realizuje na podstawie umowy z dnia [...] r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. Fundacja zwróciła się, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz.U. z 2008 r. nr 103, poz. 660 ze zm) – dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków, o przyznanie pomocy na działanie nr 4.31 – "Funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja". Na skutek pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku w dniu [...] r. została pomiędzy Fundacją a Samorządem Województwa D. zawarta umowa nr [...] o przyznaniu pomocy. W umowie, stosownie do wymogów wynikających z art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427) – dalej: ustawa o wspieraniu, oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zawarto m.in. zestawienie rzeczowo-finansowe operacji finansowanych w ramach przyznanej pomocy, obejmujące m.in. pozycję "zakup wyposażenia, urządzeń i sprzętu biurowego wraz z oprogramowaniem oraz jego utrzymanie, konserwacja i naprawy". Umowa ta została zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] r., zmieniającym zarówno ogólna kwotę pomocy z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł, jak i rozkład kosztów w ramach zestawienia rzeczowo-finansowego. W dniu [...] r. Fundacja złożyła wniosek z propozycją kolejnego aneksu do umowy z dnia [...] r. We wniosku zaproponowano zmianę koncepcji wydatków na wyposażenie biura i sali szkoleniowej, wskazując wśród nich m.in. zakup systemu tablic. Organ uznał, że wniosek powyższy wymagał uzupełnienia i pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Fundacji o dostarczenie dodatkowych wyjaśnień m.in. w zakresie wykazania, iż planowane zmiany pozwolą osiągnąć założone w umowie cele, zmiany są racjonalne pod względem kosztów oraz z prośbą o uzupełnienie przedłożonego zestawienia wyposażenia biurowego o podstawowe parametry poszczególnych elementów, tak aby możliwe było na ich podstawie zweryfikowanie ceny rynkowej zakupów. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] r. Fundacja przedłożyła uzupełnienie wnioski wraz z uzasadnieniem planowanych zmian. W wyniku weryfikacji uzupełnionego wniosku, na podstawie analizy zakresu rzeczowego oraz dodatkowo sporządzonego badania cen rynkowych w odniesieniu do proponowanych przez B, ich dostępności i zasadności poniesionego koszt, organ uznał, że zmiana zapisów umowy w obrębie pozycji "zakup wyposażania, urządzeń i sprzętu biurowego wraz z oprogramowaniem oraz jego utrzymanie, konserwacja i naprawy" polegająca na zakupie systemu tablic (tablica do planowania [...] zł, szyna ścienna [...], narożnik do szyny [...] tablica magnetyczna przesuwana [...], tablica filcowa [...] flipchart [...], półka wisząca [...]) na łączną kwotę [...] zł oraz myszy komputerowej za kwotę [...] zł, nie jest racjonalna. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] r. Urząd Marszałkowski Województwa D. poinformował Fundację, że zaakceptował tylko część proponowanych zmian i zaprosił do podpisania aneksu do umowy przyznania pomocy na dzień [...] r. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r. Fundacja skorzystała z przysługującego jej uprawnienia na podstawie § 18 umowy nr [...] i wniosła prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zmian w umowie, nieuwzględnionych przez organ w projekcie aneksu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r., uznając za nieracjonalne zmiany w opisanym wyżej zakresie. W piśmie pouczono Fundację o wynikającym z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm) – dalej: u.p.s.a. Na powyższe pismo z dnia [...] r. Fundacja dniu [...]r. wniosła skargę, żądając uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego i uznania uprawnienia Fundacji do ubiegania się o pomoc w zakresie zakwestionowanych wydatków. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzucono przede wszystkim błędne przyjęcie, że Fundacja nie spełniała warunków przyznania pomocy, określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do jakichkolwiek wyraźnych kryteriów udzielania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za niedopuszczalną. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 u.p.s.a. W myśl tego przepisu Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Zgodnie z § 2 u. p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto w § 3 u.p.s.a. zastrzeżono, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przykładem takiego szczególnego przepisu jest regulacja zawarta w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu. Cechą charakterystyczną wskazanych w § 2 rodzajów działań, jakie zostały poddane kontroli sądowo administracyjnej, jest zarazem to, że w większości stanowią one różne formy władczej działalności administracji, a więc takiej działalności, która opiera się na nierównorzędności pozycji stron i prowadzi do ukształtowania przez organ administracji sytuacji prawnej adresata tych działań w sposób jednostronny. Zasady przyznawania pomocy, o jaką ubiegała się skarżąca Fundacja regulują powołane wcześniej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu oraz rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków. W aktach tych zostały określone m.in. warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. W świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 23, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 i art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu w przypadku działań określanych jako "funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja", zadania instytucji zarządzającej pełni samorząd województwa, zaś procedura przyznawania pomocy finansowej przewiduje wybór lokalnej grupy działania do realizacji opracowanej przez nią strategii w drodze konkursu oraz zawarcie z nią, pod rygorem nieważności, umowy o przyznanie pomocy w formie pisemnej. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach powyższego działania określa wspomniane rozporządzenie z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków, wskazując m.in. na tryb składania wniosków o przyznanie pomocy, wymogi co ich treści, terminy ich składania oraz terminy ich rozpatrzenia przez organ samorządu województwa, a także szczegółową procedurę dotyczącą zawierania umowy, warunki co do jej koniecznych elementów oraz ograniczenia zmian umowy, a także ogólne zasady wypłaty środków przyznanych w ramach pomocy i określonych w umowie. Szczegółowe zasady realizacji pomocy przyznanej na podstawie umowy oraz zasady zmiany umowy określa sama umowa. Mając na uwadze wynikający z powołanych wyżej przepisów tryb przyznawania lokalnej grupie działania pomocy finansowej należy stwierdzić, że pomoc ta przyznawana jest dwufazowo. W pierwszej fazie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca ich nie spełnia, to zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, podmiot wdrażający informuje, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy. Odmowa przyznania pomocy, o której mowa w tym przepisie oznacza w istocie odmowę zawarcia umowy o przyznaniu pomocy finansowej. W takiej właśnie sytuacji przewidziane zostało w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.s.a. Jeśli natomiast instytucja wdrażająca po rozpoznaniu wniosku lokalnej grupy działania uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, to postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi do drugiej fazy. W tej fazie, po pozytywnej weryfikacji wniosku, zawierana jest z lokalną grupą działania umowa cywilnoprawna o przyznanie beneficjentowi pomocy finansowej. Realizacja pomocy następuje już na zasadach określonych w umowie, z zachowaniem warunków wynikających w przepisów powołanej ustawy i rozporządzenia oraz innych aktów prawnych. Warto w tym miejscu zauważyć, że wraz z przejściem do drugiej fazy – zawarcia umowy, a następnie jej realizacji, dochodzi do zmiany źródła i charakteru stosunków prawnych pomiędzy stroną ubiegającą się o pomoc – lokalną grupą działania, a instytucją udzielającą pomocy. O ile bowiem w fazie ubiegania się o pomoc tj. o pozytywną weryfikację wniosku i zakwalifikowanie do zawarcia umowy, sytuację wnioskodawcy wyznaczają władcze i jednostronne działania organu samorządu województwa, podejmowane na podstawie przepisów w/w ustawy i rozporządzenia, to z chwilą zawarcia umowy powstaje pomiędzy stronami dwustronny stosunek obligacyjny, a ukształtowane tą umową relacje wnioskodawcy i organu zaczyna cechować równorzędność – w miejsce charakterystycznej dla stosunków administracyjnoprawnych sytuacji nadrzędnej pozycji organu administracji. Od momentu zawarcia umowy o przyznaniu pomocy źródłem wzajemnych praw i obowiązków beneficjenta i jednostki udzielającej pomocy nie jest stosunek administracyjnoprawny, ale czynność cywilnoprawna. To zaś prowadzi do wniosku, że sprawy powstałe w związku z wykonaniem czy zmianą umowy o przyznaniu pomocy nie są sprawami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i 3 u.p.s.a. i nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Skarga wniesiona do tutejszego Sądu przez Fundację dotyczy właśnie kwestii związanych ze zmianą i realizacją umowy o przyznaniu pomocy, zawartej z Fundacją na skutek pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W umowie tej określono m.in. zasady uwzględniania kosztów kwalifikowanych, dokonywania zmian co do wysokości tych kosztów oraz ich struktury (§ 8), zasady, warunki i tryb dokonywania płatności, a także warunki co do zmiany umowy, w tym w zakresie zmian w wysokości kosztów kwalifikowanych (§13). Kwestie związane z tworzeniem aneksów do umowy oraz ich treścią należą zatem do sfery cywilnoprawnej, regulowanej w/w umową i nie poddają się kontroli ze strony sądu administracyjnego. Powyższe znajduje zresztą potwierdzenie w zapisach samej umowy zawartej pomiędzy Fundacją a Samorządem Województwa, w której (§ 19) jednoznacznie stwierdza się, iż wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa a Beneficjentem wynikające z umowy, rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie pismo, podtrzymujące stanowisko Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. co do nieuwzględnienia wniosku Fundacji o wprowadzenie do aneksu umowy o przyznanie pomocy zmian w strukturze wydatków kwalifikowanych, nie stanowi więc informacji o odmowie przyznania pomocy, o jakiej mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Regulacja ta, jak już zaznaczono, dotyczy jedynie przypadku, gdy wnioskodawcy odmówiono w ogóle zawarcia umowy o przyznanie pomocy finansowej (stanowisko takie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2010 r., Sygn. akt I SA/Bk 126/10). Końcowo Sąd zauważa, że co prawda w zaskarżonej informacji z dnia [...] r. Fundacja została pouczona o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, tym niemniej błędne pouczenie w tej kwestii nie może być źródłem postania prawa do wniesienia środka zaskarżenia i nie powoduje, że sąd administracyjny stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe skarga, jako dotycząca sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.s.a.