III SA/Wr 537/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Budowa unikalnej atrakcji turystycznej w postaci [...] we wsi M. w powiecie j." stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D. A.P. (dalej jako "skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Budowa unikalnej atrakcji turystycznej w postaci [...] we wsi M. w powiecie j."" (Nr wniosku [...]) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, Priorytet 1: Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw, Działanie 1.1: "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schemat 1.1.D1: Dotacje inwestycyjne dla MŚP zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu, Podschemat 1.1.D1.a: Projekty inwestycyjne zwiększające atrakcyjność turystyczna regionu (z wyłączeniem projektów z zakresu tworzenia centrów pobytowych EURO 2012). Pismem z dnia [...] r. Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (dalej jako "DIP) wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 3 dni, pod rygorem jego odrzucenia. Wezwanie zawierało szczegółowe wyliczenie części wniosku, które wymagały korekty, oraz uzasadnienie wezwania, a także pouczenie, że poprawieniu (uzupełnieniu) podlegać mogą jedynie elementy wskazane w piśmie, jednak jeżeli wnioskodawca zauważy, że wskazane błędy mają wpływ na inne elementy wniosku lub inne błędy formalne, może dokonać dodatkowych zmian we wniosku, informując o tym DIP w piśmie przewodnim, wyjaśniając konieczność wprowadzenia dodatkowych zmian. W przypadku gdy wnioskodawca wprowadzi niewskazane w piśmie zmiany mające wpływ na projekt (np. rozszerzy zakres rzeczowy projektu), wniosek o dofinansowanie nie podlega dalszej ocenie i jest odrzucany. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] r., skarżący złożył poprawiony wniosek o dofinansowanie wraz z pismem przewodnim, w którym poinformował, że uzupełnił wszystkie elementy wniosku wskazane w wezwaniu z dnia [...] r., a dodatkowo uzupełnił braki, które nie zostały zauważone przez osobę oceniającą. Skarżący wyjaśnił, że zauważone błędy skonsultował z pracownikiem DIP i dlatego wniosek został skorygowany nie tylko we fragmentach wskazanych przez DIP, ale również sprostowany został błąd w podanych wartościach wydatków na zakup wyposażenia, przez co zmianie uległa kwota wydatków kwalifikowalnych oraz, w konsekwencji, prognoza finansowa. Do pisma przewodniego, zawierającego wyjaśnienie dokonanych poprawek oraz poprawionego egzemplarza wniosku o dofinansowanie, dołączono również promesę zawarcia umowy kredytowej. Pismem z dnia [...] r. DIP poinformowała skarżącego, że wniosek o dofinansowanie został odrzucony z powodu niespełnienia uzupełniających kryteriów oceny formalnej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący przekroczył granice poprawek wniosku wyznaczonych przez organ administracji w piśmie z dnia [...] r. Wskazano, że wnioskodawca dokonując korekty wniosku dokonał przesunięć wydatków, co spowodowało wzrost wielkości wnioskowanego dofinansowania. Jak podniesiono, wnioskodawca dodatkowo w pierwotnej wersji wniosku podał ceny brutto, natomiast w poprawionej netto. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Zarząd Województwa D. pismem z dnia [...] r. poinformował stronę, że nie zostało ono uwzględnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie punktu IV.9.4, poprzez przeniesienie wydatków przeznaczonych na zakup wyposażenia łazienek do kategorii "roboty i materiały budowlane" oraz usunięcie wydatków na zakup dywanów z pozycji "koszty kwalifikowalne". Natomiast w wyniku dokonanych przez skarżącego zmian w zakresie wydatków kwalifikowalnych, na łączną kwotę [...] zł, ostatecznie zmalała ona jedynie o kwotę [...] zł. Natomiast po przeniesieniu wydatków na zakup dywanów do kategorii wydatków niekwalifikowalnych, kategoria ta wzrosła z kwoty [...] zł do kwoty [...], tj. o kwotę [...] zł. W wyniku dokonanych zmian, wartość wnioskowanego dofinansowania projektu wzrosła w sumie z kwoty [...] do kwoty [...] zł. Organ administracji wyjaśnił, że spowodowano to zostało faktem, że w pierwotnej wersji wniosku podane zostały ceny brutto, a w wersji poprawionej netto. W ocenie organu, nie można dać wiary wyjaśnieniom strony, że było to wynikiem przeoczenia, następnie skorygowanego, bowiem wpływ dokonanych korekt sięgnął tak skomplikowanych danych, jak prognozy finansowe. Dodatkowo, na fakt, że nie było to wynikiem zwykłej omyłki, wskazuje kwota przedstawionej wraz z korekta wniosku promesy kredytowej, opiewająca na kwotę początkowo podanych wydatków kwalifikowalnych. Podsumowując organ wskazał, że wniosek został prawidłowo odrzucono, bowiem przedstawiając poprawioną wersję wniosku skarżący dokonał zmiany merytorycznej, tj. zmienił kwotę wydatków kwalifikowalnych i pierwotną wersję wielkości wnioskowanego dofinansowania. Zmiana ta nie została natomiast uzgodniona z DIP, co wykluczało możliwość jej wprowadzenia na tym etapie postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżacy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przywrócenie projektu do ponownej oceny. Zaskarżonej ocenie zarzucił naruszenie Kryteriów wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD na lata 2007-2013 oraz Wytycznych RPO WD. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że dokonując na wezwanie organu korekty złożonego wniosku o dofinansowanie, poprawił złożony wniosek także w zakresie, którego nie dotyczyło wezwanie, jednak wszystkie dokonane korekty były konsekwencją zmiany punktu IV.9, a więc zmiany żądanej przez DIP. Skarżący powołał się przy tym na zapis Wytycznych RPO WD, stanowiący o możliwości dokonania korekt we wniosku o dofinansowanie, których nie dotyczy wezwanie organu oceniającego, jeżeli korekty te są konsekwencją zmian dokonanych na wezwanie organu, bądź stanowią poprawę innych błędów formalnych, niezauważonych przez organ. Warunkiem przyjęcia tak poprawionego wniosku, jest przy tym poinformowanie o dokonanych zmianach, w piśmie przewodnim, złożonym wraz ze zmienionym egzemplarzem wniosku. Jak podniesiono w skardze, strona składając poprawiony wniosek o dofinansowanie, wyjaśniła wszystkie zmiany jakie zostały w nim dokonane, konsultując je wcześniej z pracownikiem konsultacyjnym DIP. Skarżący podkreślił, że zmiany wykraczające poza wezwanie organu obejmowały jedynie sprostowanie obliczeń i sum poszczególnych pozycji wniosku, a nadto sprostowaniu podlegały ceny, które w wyniku przeoczenia strony, pierwotnie ujęte zostały jako ceny brutto. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik podniósł, że skarżący nie tylko uzupełnił braki formalne wniosku o dofinansowanie w sposób przekraczający wezwanie, ale również popełnił błąd dokonując korekty, bowiem przenosząc część wydatków z kategorii środki trwałe do kategorii roboty i materiały budowlane, przeniósł do nowego wniosku ceny zawierające podatek VAT, a następnie w rubryce "w tym wydatki kwalifikowalne" do której należało wpisać kwotę pomniejszoną o VAT, wpisał tę kwotę tak, jakby wydatki podawane były we wniosku w kwotach netto, a następnie dodał do nich VAT. Zabieg ten spowodował w sposób nieuprawniony wzrost kwoty wydatków kwalifikowalnych, a tym samym kwoty dofinansowania. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący w poprawionej wersji wniosku nie naliczył dwukrotnie tego samego podatku od towarów i usług, a jedynie wpisał poprawne wartości, które w wersji pierwotnej były omyłkowo wpisane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). Wypada dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzając we wskazanym zakresie kontrolę legalności rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd stwierdził, że narusza ono przepisy prawne, co spowodowało konieczność stwierdzenia bezskuteczności czynności w przedmiocie wnioskowanego dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie organ administracji podniósł, że wniosek zostało odrzucony z powody niespełnienia uzupełniających kryteriów oceny formalnej. Jako przyczynę takiej negatywnej oceny wniosku wskazano: 1. uzupełnienie braków formalnych w sposób przekraczający wskazany w piśmie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (DIP) z dnia [...] r. Zakres poprawy wniosku, do której był uprawniony skarżący nie obejmowała zmiany w zakresie kwoty wydatków kwalifikowalnych wnioskowanego dofinansowania, w szczególności, że pierwotna wysokość dofinansowania w pierwotnej wersji wniosku pokrywa się z kwotą wynikającą z promesy kredytowej złożonej przy wniosku; 2 popełnienie błędu przy przenoszeniu części wydatków z kategorii środki trwałe do kategorii roboty i materiały budowlane. Skarżący formułując poprawiony wniosek kwoty wydatków określone w pierwotnym wniosku przeniósł do nowego wniosku łącznie z zawartym w nich podatkiem VAT a następnie w rubryce "w tym wydatki kwalifikowalne", do której należało wpisać kwotę pomniejszoną o VAT, wpisał tę kwotę, tak, jakby wydatki podawane były we wniosku w kwotach netto, a następnie ponownie dodał do nich podatek VAT. Ten zabieg spowodował w sposób nieuprawniony wzrost kwoty wydatków kwalifikowalnych a w konsekwencji wzrost kwoty wnioskowanego dofinansowania. Dlatego, zdaniem organu oceniającego, mając na względzie zapisy Wytycznych dla wnioskodawców w ramach schematu 1.1.D1.a, wniosek o dofinansowanie na etapie oceny formalnej należało odrzucić. Bowiem wnioskodawca wprowadził o drugiej poprawionej wersji wniosku zmiany merytoryczne, tj. zmienił kwotę wydatków kwalifikowalnych i pierwotną wersję wielkości wnioskowanego dofinansowania. Zmiana ta nie została natomiast uzgodniona z DIP, co wyklucza możliwość jej wprowadzenia na takim etapie postępowania. Wskazane wytyczne, na które powołuje się organ, to: Wytyczne dla wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 - 2013, Priorytet 1: Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działanie 1.1: "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schemat 1.1.D1: Dotacje inwestycyjne dla MŚP zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu, Podschemat 1.1.D1.a: Projekty inwestycyjne zwiększające atrakcyjność turystyczna regionu (z wyłączeniem projektów z zakresu tworzenia centrów pobytowych EURO 2012). W pkt 2.3.3. tych Wytycznych "Ocena formalna wniosków o dofinansowanie" zapisano, że poprawie i uzupełnieniu mogą podlegać jedynie elementy wskazane w piśmie do Wnioskodawcy. Jeżeli wprowadzenie wskazanych w piśmie korekt powoduje konieczność zmian w innych punktach wniosku/załączników, Wnioskodawca może ich dokonać, zobowiązany jest jednak poinformować o tym DIP w piśmie przewodnim do uzupełnionego wniosku o dofinansowanie. Podobnie gdy Wnioskodawca zauważy we wniosku inne błędy formalne, nie wskazane w piśmie DIP - może je poprawić, a wyjaśnienia nt. dokonanych zmian musi przedstawić w piśmie przewodnim, które składa wraz z poprawionym wnioskiem. Dalej w powyższych Wytycznych stwierdzono, że przypadku gdy m.in.: - uzupełniony/poprawiony wniosek nie zostanie dostarczony w wyznaczonym terminie, - wniosek zostanie dostarczony po wyznaczonym terminie, - wskazany błąd nie zostanie właściwie uzupełniony/poprawiony, - do wniosku zostaną wprowadzone zmiany, o których Wnioskodawca nie poinformował DIP w piśmie przewodnim, - do wniosku zostaną wprowadzone nieuzgodnione z DIP zmiany o charakterze merytorycznym (np. w kwotach, terminach, zakresie rzeczowym, wskaźnikach, itp.), mające wpływ na projekt, wniosek nie podlega dalszej ocenie i zostaje odrzucony. Powyższe zapisy wskazują, że w ramach korekty formalnej wniosku, czynionej na skutek żądania DIP, jak i dokonanej przez wnioskodawcę w zakresie wskazanym w piśmie przewodnim, mogą być wprowadzone we wniosku o dofinansowanie zmiany o charakterze merytorycznym. Wskazują, że wniosek do którego wprowadzone takie zmiany nie podlega dalszej ocenie i zostaje odrzucony, gdy zostaną wprowadzone zmiany merytoryczne nie uzgodnione z DIP. Z tych regulacji nie wynika forma, czy sposób przeprowadzenia powyższych uzgodnień. W tym stanie, istotną niewątpliwie kwestią w rozpatrywanej sprawie, dla przyjęcia negatywnej oceny przedłożonego wniosku, z powody nie spełnienia kryterium formalnego, jest jednoznaczne ustalenie, czy wprowadzone zmiany o charakterze merytorycznym do wniosku związane były z dopuszczalną korektą formalną i zostały dokonane w uzgodnieniu z DIP. W rozpatrywanej sprawie organ oceniający stwierdził, jak już wskazano, że wprowadzone zmiany merytoryczne nie zostały uzgodnione z DIP, przekraczały dopuszczalne korekty i dlatego wniosek nie mógł być rozpoznany. Uczynił to jednak bez odniesienia się do odmiennych stwierdzeń skarżącego w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie przewodnim, złożonym z poprawionym wnioskiem o dofinansowanie, skarżący wskazał: "Po konsultacji z pracownikiem DIP (...), wyjaśniamy również, iż Osoba Oceniająca nie zauważyła błędu w wartości wydatków na zakup wyposażenia. Błąd polegał na tym, iż źle wpisana została kwota kwalifikowana oraz kwota całkowita. W pierwotnej wersji wniosku kwota [...] PLN powinna stanowić kwotę kwalifikowaną (kwota ta wychodzi po zsumowaniu wszystkich wydatków zawartych w uzasadnieniu), natomiast w konsekwencji kwota całkowita powinna wynosić [...] PLN. Z uwagi na wyłączenie z kwalifikowalności wydatków na zakup dywanów oraz przeniesienia do kategorii "Roboty i materiały budowlane" wydatków na umywalki, miski ustępowe, wannę oraz brodzik, w chwili obecnej wartość wydatków kwalifikowanych w ramach kategorii środki trwałe wynosić będzie [...] PLN, natomiast wydatków całkowitych [...] PLN. Z uwagi na wprowadzenie tej korekty konieczna była również korekta prognoz finansowych. Jednocześnie w wyniku zmian wartości projektu oraz dofinansowania zawarte w skorygowanym wniosku nie będą pokrywać się w pełni z informacjami zawartymi w promesie kredytowej. Po konsultacji jednak z pracownikiem DIP (...), dołączono promesę o takim kształcie z uwagi na fakt, iż w dalszym ciągu wartość kredytu zawarta w promesie przewyższa kwotę wnioskowanego dofinansowania". Również w skardze skarżący podniósł, że z uwagi na błąd popełniony w pierwotnej wersji wniosku związany z błędnym zsumowaniem poszczególnych kwot podanych w punkcie IV.9 Uzasadnieniu potrzeb inwestycyjnych, wartość kosztów kwalifikowalnych po zsumowaniu poszczególnych pozycji w wniosku po korektach uległa zmianie o kwotę [...] PLN (uwzględniając już w tym zmiany związane z przesunięciem części wydatków do innych kategorii oraz wyłączeniem wydatków na zakup). Dalej podniósł, że w związku z tym wykonał telefon do DIP w celu przeprowadzenia konsultacji odnośnie sposobu uzyskania spójności kwot. Wydzielenie wyposażenia do osobnych pozycji we wniosku spowodowało bowiem, iż automatyczne podsumowanie wydatków przez generator wniosków w ramach kategorii środki trwałe generowało inną kwotę kwalifikowalną aniżeli przy pierwotnej wersji wniosku. Po konsultacji z pracownikiem DIP, przeprowadził korektę wniosku polegającą na wpisaniu poprawnej kwoty kwalifikowanej, odpowiadającej sumie poszczególnych wydatków opisanych w uzasadnieniu potrzeb inwestycyjnych (przeprowadzone zmiany widoczne są w skorygowanym wniosku, stanowiącym załącznik nr 3, strony wniosku - 20-27). Powyższe wyjaśnienia skarżącego wskazują, że w związku z dokonaniem dopuszczalnych zmian formalnych wniosku uczyniona została niezbędna korekta o charakterze merytorycznym, że ta zmiana dokonana zostały w uzgodnieniu z pracownikiem DIP. Tymczasem pomimo tych twierdzeń skarżącego, bez odniesienia się do nich - organ oceniający stwierdził, że skoro skarżący nie dołączył dokumentów potwierdzających treść i zakres wprowadzonych uzgodnień to ich nie przeprowadzono. Zdaniem Sądu, to stanowisko organy nie można uznać za wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości istotnej dla rozpatrzenia sprawy okoliczności – uzgodnienia lub jego braku wprowadzonych korekt wniosku. Skoro bowiem skarżący wskazuje osobę z którą prowadził uzgodnienia w zakresie zmian merytorycznych wprowadzonych do wniosku, to niewątpliwie organ oceniający winien w celu jednoznacznej oceny zaistnienia powyższego warunku (uzgodnienia zmian merytorycznych z DIP), wyjaśnić, chociażby poprzez przesłuchanie wskazanej przez skarżącego osoby z DIP, czy takie uzgodnienia były prowadzone, jaki był ich zakres, czego dotyczył. Czy dozwolone korekty formalne wniosku wymusiły zmiany o charakterze merytorycznym, które były skonsultowane. Powyższe wskazuje, w ocenie Sądu, że w sprawie nie podjęto kroków w celu wyjaśnienia czy takie uzgodnienia była i jaki był ich zakresie, a więc okoliczności mającej istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji przedwczesne jest uznanie, że w sprawie wystąpiły wskazane przez organ oceniający przesłanki negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ administracji winien uwzględnić oceny zawarte w motywach niniejszego wyroku. W tym kontekście rozpoznając wniosek o przyznanie dofinansowania, ponownie w szczególności ustalić, czy w sprawie wystąpiła wskazana w Wytycznych przesłanka zmiany wniosku o charakterze merytorycznym nieuzgodniona z DIP mająca wpływ na projekt, powodująca, że wniosek nie podlega dalszej ocenie i zostaje odrzucony. Z tych powodów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.