III SA/Wr 538/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z dnia [...] r.; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją D O R A R i M R we W – powołując się na art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634), art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), art. 7 ust 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), art. 138 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) – po rozpatrzeniu odwołania J W od decyzji K B P A R i M R w L z dnia [...] (nr ...) przyznającej J W płatności do gruntów rolnych na [...] r. w kwocie [...] zł, utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. J W złożyła w B P A R i M R w L wniosek o przyznanie płatności na rok[...] , deklarując w tabeli nr VI (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne nr[...] , na których położone były działki rolne o ogólnej powierzchni [...] ha. Po kontroli administracyjnej deklaracji wnioskodawczyni stwierdzono, że: suma powierzchni działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej nr 167 zgłoszona do płatności zwierzęcej jest większa od zadeklarowanej powierzchni trwałych użytków zielonych na tej działce ewidencyjnej; • suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesianej deklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej (działka rolna[...] ); • powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanej przez producenta rolnego jest różna od powierzchni całkowitej tej działki wynikającej z ewidencji gruntów; • suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesianej deklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej (działka rolna[...] ); • suma powierzchni działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej nr [...] zgłoszona do płatności zwierzęcej jest większa od zadeklarowanej powierzchni trwałych użytków zielonych na tej działce ewidencyjnej; • powierzchnia działki rolnej [...] jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi J W złożyła w dniu [...] r. korektę do wniosku, w której zmieniła deklarację co do działek rolnych [...] oraz oświadczyła, że podtrzymuje deklarację co do działki ewidencyjnej nr {...] (część działki rolnej [...] ). Ponieważ wnioskodawczyni nie złożyła wyjaśnień co do części stwierdzonych nieprawidłowości, organ pierwszej instancji dokonał ostatecznej kwalifikacji powierzchni uprawnionych do płatności. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego K B P ARiMR w L wydał w dniu [...] r. decyzję przyznającą J W jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia J W zarzuciła organowi pierwszej instancji nieuprawnione niezakwalifikowanie powierzchni działki rolnej nr 649/2 oraz powierzchni zalesionej [...] na działce ewidencyjnej nr [...] Strona sformułowała także zastrzeżenia dotyczące działań pracownika B P , który – zdaniem strony – zachowuje się wobec niej nieobiektywnie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, D O R A R i M R we W przywołał szereg unormowań mających, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że wskutek niewyjaśnienia przez stronę niektórych stwierdzonych przez organy błędów doszło do wykluczenia z płatności części powierzchni objętej wnioskiem, co dotyczyło działki nr [...] Zarzuty dotyczące pracownika B P nie mają – zdaniem organu odwoławczego – odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż postępowanie w sprawie J W przeprowadzono prawidłowo. Na wezwanie organu strona złożyła korektę, a podpisem na czwartej stronie wniosku potwierdziła, że przedstawione dane są zgodne ze stanem faktycznym. Powierzchnia gruntów rolnych ogółem na działce ewidencyjnej w kolumnie nr [...] tabeli nr VI wniosku obejmuje powierzchnię zadeklarowanych do płatności grupy upraw opisanych w tabeli VII wniosku, powierzchni zalesionej i powierzchni niezgłoszonej do programów pomocowych. W takiej sytuacji zapis ujęty w korekcie wniosku z dnia [...] r. jest prawidłowy i zgodny z pouczeniem zawartym w instrukcji wypełnienia wniosku. Dopiero korekta wniosku zawiera prawidłową informację, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się powierzchnia zalesiona [...] ha oraz zadeklarowana i uprawniona do płatności działka rolna [....] o powierzchni [...] ha. Zapis pierwotne zadeklarowanej do płatności w tabeli nr [...] wniosku działki rolnej[...] o powierzchni [...] ha oznacza, że J W zawyżyła powierzchnię faktycznie uprawnioną do przyznania płatności, ponieważ do powierzchni [...] ha zalesienia nie jest możliwe przyznanie płatności do gruntów rolnych, o co wnioskowała pierwotnie strona. Wskazane przez stronę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W (....) nie mają żadnego związku ze sprawą o przyznanie płatności do gruntów rolnych na [...] r., dotyczą bowiem innego schematu pomocowego, o który wnioskowała strona, i nie kształtują uprawnień strony do płatności na rok [...] . Obszar zalesiony, zadeklarowany przez stronę we wniosku złożonym w dniu [...] r., nie może być zakwalifikowany do uznania płatności, ponieważ – według art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr[...] – systemem jednolitej płatności obszarowej może być objęty jedynie obszar użytków rolnych nowego P Cz utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Mając na względzie poczynione wywody oraz fakt, że według rozporządzenia Ministra R R i B z dnia [...] r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, las nie jest użytkiem rolnym ani obszarem użytkowanym rolniczo, niemożliwe było przyznanie płatności do takiej powierzchni. Zmniejszenie J W jednolitej płatności obszarowej wynika art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców. Przepis ten stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszona w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Stosownie zaś do postanowień art. 2 pkt 22, który został wskazany w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r., obszar zatwierdzony oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, w przypadku systemu płatności jednolitych obszar zadeklarowany uważa się za zatwierdzony jedynie, gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności. Odmowa przyznania stronie płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej UPO oraz płatności zwierzęcej PZ nastąpiła na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.). Jeśli bowiem dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Zdaniem organu drugiej instancji, zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo deklaruje z własnej inicjatywy producent rolny i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnych ze stanem faktycznym. Podpis ten obejmuje także oświadczenie, które między innymi wskazuje, że znane są wnioskodawcy zasady przyznawania płatności oraz skutki składania fałszywych oświadczeń. Ponieważ płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności do gruntów rolnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W J W zakwestionowała decyzję D O R A R i M R we W , formułując zarzuty dotyczące uchybień, jakich – zdaniem skarżącej – dopuściły się organy administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym. Mając na uwadze działkę nr[...] , skarżąca podniosła, że nie jest prawdą jakoby wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W (...) nie miały żadnego związku ze sprawą. Orzeczenia te dotyczą bowiem kwestii zalesienia działki nr[...] , co zostało ujęte we wniosku i za co skarżąca dotychczas nie otrzymała płatności ani żadnej decyzji. Uznanie wniosku skarżącej za próbę wyłudzenia dopłat i ukaranie strony drastycznym obcięciem płatności jest, zdaniem skarżącej, manipulacją. Co zaś się tyczy działki nr [...] to twierdzenie organów, że we wniosku podano powierzchnię większą niż w wykazie ewidencyjnym, jest – według skarżącej – nieprawdziwe, przy czym organy nie podały w decyzjach właściwej powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów. Ponadto, zarzutów w tym zakresie nie stawiono skarżącej podczas dwukrotnych wezwań do B P ARiMR w L . W odpowiedzi na skargę D O R A R i M R we W wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kwestionowana decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, gdyż wydana została bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), a ponadto w uzasadnieniach decyzji obu instancji – w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego – organy administracji publicznej nie wskazały wszystkich okoliczności, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięć, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Należy przede wszystkim zauważyć, że ani z uzasadnienia decyzji obu instancji, ani z akt administracyjnych przekazanych sądowi, nie wynika jaka jest faktycznie powierzchnia całkowita działki Nr [...] według ewidencji gruntów. Organy obu instancji poprzestały jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że "powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej, zadeklarowanej przez producenta, jest różna od powierzchni całkowitej tej działki, wynikającej z ewidencji gruntów", i bez przedstawienia jakaż to powierzchnia wynika faktycznie z ewidencji gruntów, uznały, że skoro "producent nie przedstawił dokumentów potwierdzających prawidłowość zadeklarowanej przez niego powierzchni całkowitej ani nie dokonał korekty tej powierzchni", to deklarowana powierzchnia –[...] ha mogła być zakwalifikowana do płatności JPO i UPO jako [...] ha. Takie stanowisko organów nie pozwala nie tylko stronie skarżącej, ale także sądowi, zweryfikować prawdziwości sformułowanych w decyzji twierdzeń, w szczególności zaś rozstrzygnąć w jakim zakresie zadeklarowana przez stronę powierzchnia (...ha) odbiega od powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów, na którą powołują się organy, jednakże przez wskazania tej – istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy – okoliczności. Trzeba tu dodać, że już w odwołaniu skarżąca twierdziła, że nie ma żadnej różnicy w powierzchni działki deklarowanej we wniosku, a powierzchnią według ewidencji, a mimo tego organ drugiej instancji zaniechał zbadania i wyjaśnienia tej kwestii. W tym zakresie – co do działki Nr[...] – trzeba więc zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że <"zapomniano" podać powierzchnię działek ewidencyjnych w zestawieniach i wyliczeniach zawartych w decyzjach odmownych>, zwłaszcza, że – jak zauważyła strona skarżąca – zarzutu o zadeklarowaniu przez stronę większej powierzchni działki niż w wykazie ewidencyjnym "nie stawiano ani słownie, ani na piśmie podczas dwukrotnych wezwań do biura powiatowego ARiMR w L w związku ze złożonym wnioskiem." Tymczasem, na przeprowadzonej w dniu [...] r. rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W pełnomocnik skarżącej przedstawił wypis z rejestru gruntów z dnia [...] r., z którego wynika, że działka nr [...] obejmuje grunty rolne o powierzchni [...] ha, co odpowiada powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności (....). Niepozbawione zasadności są też zastrzeżenia strony skarżącej co do powierzchni działki Nr[...] , zwłaszcza, że już w odwołaniu skarżąca wyrażała wątpliwości co do stosunku powierzchni całkowitej tejże działki do jej części zalesionej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem na jakiej podstawie, przy wykorzystaniu jakich [...] ha, w tym [...] ha to grunt zalesiony, gdy tymczasem według strony skarżącej powierzchnia zadeklarowanych użytków zielonych wynosi [...] ha, [...] ha, to dodatkowa powierzchnia zalesiona. Przy rozstrzygnięciu zasygnalizowanego sporu pomocna może okazać się dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych dotyczących sprawy zalesienia gruntów rolnych przez stronę skarżącą, gdyż postępowaniem prowadzonym w tym zakresie objęta była działka Nr [...]. Dlatego też skarżąca wskazała na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W , gdyż zarówno wyrok z dnia [...] r. (....), jak i wyrok z dnia [...] r. (...) odnoszą się do sprawy płatności na zalesienie gruntów rolnych. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej uwzględnią i ocenią cały materiał dowodowy, w tym także dane wynikające z ewidencji gruntów, a w uzasadnieniu decyzji wskażą fakty uznane za udowodnione oraz dowody potwierdzające te fakty, tak by zarówno sąd badający legalność decyzji, jak i podmioty uczestniczące w postępowaniu, mogły zweryfikować poprawność ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Skoro wszczęte skargą J W postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej zasad procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 u.p.p.s.a.