III SA/Wr 539/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Józef Kremis, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 2.817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Opisaną w sentencji wyroku decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na B. D. (zwanego w dalszych wywodach "skarżącym") karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy i nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 11 000 złotych. Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. w S. podjęto czynności kontrolne związane z prawidłowością wykonywania zarobkowych przewozów osób. Podczas kontroli autobusu należącego do skarżącego stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Protokół kontroli został podpisany przez obecnego na miejscu kontroli kierowcę bez zastrzeżeń. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że jest pracownikiem skarżącego, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Kierowca nie okazał kontrolującym zaświadczenia o spełnianiu wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym, podając, że zostawił je w domu. Potwierdził natomiast fakt wystawienia takiego zaświadczenia przez pracodawcę. Kierowca potwierdził również, że nie przestrzega norm czasu pracy, wyjaśniając to faktem brakowania mu kilku minut do odebrania 45 - minutowej przerwy w całości lub dzielonej. Zeznał również, że przerywa przerwy w momencie zbliżania się czasu odjazdu i konieczności podjechania na przystanek. O fakcie przerywania przerw podjazdami na przystanek i niemożnością prawidłowego odbioru przerw kierowca informował pracodawcę, który zobowiązał się to skorygować. Wyjaśnił również, że nie mógł na żądanie inspektorów, okazać do kontroli wydruków z tachografu, ponieważ oddaje je przedsiębiorcy. Wydruki te nie były nigdy opisywane przez kierowcę. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. stwierdził wielokrotne przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy i nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 13 900 złotych. Organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000 zł za stwierdzone naruszenia: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Decyzja ta stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] r. o sygnaturze akt VI SA/Wa uchylił decyzję drugoinstancyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., nie dokonał właściwej analizy materiału dowodowego, który stał się podstawą zmiany decyzji organu I instancji, naruszając tym samym warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia dlaczego dał wiarę kartom kierowcy, mimo że organ I instancji wskazał na dostrzeżone rozbieżności pomiędzy załączonymi do pisma strony z dnia [...] r. wydrukami z karty kierowcy oraz planem pracy kierowcy, a zeznaniami złożonymi przez kierowcę pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz wydrukami sporządzonymi w miejscu i czasie kontroli. Nadto, organ miał wyjaśnić jakie znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia miały zeznania kierowcy złożone w dniu [...] r. choć nie były zbieżne z wcześniejszymi zeznaniami tego świadka. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11 000 złotych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w oparciu o zapisy na karcie kierowcy oraz zeznania kierowcy z dnia [...] r., stwierdzono, że prowadzący pojazd w kontrolowanym okresie dziewięciokrotnie prowadził pojazd bez wymaganej przerwy, co stanowiło podstawę do wymierzenia kary w łącznej wysokości 9 350 zł. Organ ustalił również, że w dniu [...] r. kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 59 minut i z tego tytułu wymierzył przedsiębiorcy karę w wysokości 500 złotych. W tym samym dniu kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 16 minut, co dało podstawę do wymierzenia skarżącemu kary w wysokości 1550 złotych. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustalając stan faktyczny sprawy i jego konsekwencje prawne działał na korzyść strony w zakresie, w jakim przyjął, że zapisy aktywności na karcie kierowcy w postaci innej niż w rzeczywistości, stanowią jego czasy odpoczynku, w związku z niewłaściwym operowaniem selektora. Organ wyjaśnił również, dlaczego nie dał wiary wydrukom z karty kierowcy oraz planom pracy kierowcy złożonym w siedzibie organu przez stronę w dniu [...] r. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, bardziej wiarygodnym źródłem są wydruki sporządzone bezpośrednio w czasie kontroli, a nadto dokumenty przesłane przez skarżącego nie zostały sporządzone i podpisane przez kierowcę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł również, że w sprawie nie zaszły przypadki zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, przewidziane w art. 92a ust. 4 i5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, B. D. wniósł na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie dowodów na jakich organ się oparł wymierzając karę oraz art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez odmowę jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za wykonywanie transportu drogowego niezgodnie z wymogami prawa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W związku z faktem, że w sprawie została już raz wydana decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia [...] r. [...]), przystępując do rozpoznania sprawy obecnej, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy rozpoznając ponownie sprawę organy inspekcji transportu drogowego przestrzegały wytycznych, zwartych w wyroku przekazującym im sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." Ta ostatnia dyspozycja oznacza, że orzekające organy winny były bezwzględnie zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] r. [...]. Z drugiej strony, również skład Sądu orzekający obecnie w sprawie ze skargi na decyzję tegoż organu z dnia [...] r. jest związany stanowiskiem zawartym w tamtym wyroku, co oznacza obowiązek zweryfikowania wykonania wspomnianych zaleceń przez organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W wyroku z dnia [...] r. [...] WSA w Warszawie dopatrzył się naruszenia przez orzekające organy art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie, dlaczego wobec istnienia rozbieżności w zgromadzonych dowodach, tj. wydrukach z tachografu zebranych podczas kontroli oraz karcie kierowcy i planem pracy kierowcy otrzymanych od strony, dał wiarę tym pierwszym. W aktualnie rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi, organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący przedstawił wyjaśnienia dlaczego oparł się na wydrukach wykonanych w czasie kontroli, odmawiając jednocześnie mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego dokumentom. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, przede wszystkim wydruki sporządzane przez funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego z urządzeń rejestrujących są zawsze wiarygodnym źródłem dowodowym w postępowaniu. Ponadto przedstawione przez stronę wydruki nie zostały podpisane ani w jakikolwiek inny sposób potwierdzone przez kierowcę. Karty pracy kierowcy nie potwierdzone przez samego kierowcę, nie mogą zaś stanowić dowodu w sprawie. Wyjaśnienie takie w ocenie Sądu zasługuje na akceptację. Podobnie w odniesieniu do niewyjaśnienia w poprzednich decyzjach przyczyn dla których nie zastosowano art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w stosunku do 28 – minutowej przerwy w dniu [...] r. czy 24 - minutowej przerwy w dniu [...] r., w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał na art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym, obowiązkową 45 minutową przerwę po 4,5 godzinnym okresie prowadzenia pojazdu można zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut. Oznacza to, jak wywodzil organ, że 45 minutową przerwę można podzielić tylko w sposób wskazany w tym przepisie. Podstawowym celem rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest poprawa warunków bezpieczeństwa drogowego. Cel określonego sposobu dzielenia przedmiotowej 45 minutowej przerwy określony w art. 7 jest oczywisty - dłuższa przerwa powinna być wykorzystana później w związku z możliwością kontynuowania jazdy przez kolejne 4,5 godziny. Zatem wskazany w art. 7 sposób podziału 45 minutowej przerwy jest jak najbardziej świadomym zabiegiem ustawodawcy. Wymusza on takie zaplanowanie zadania przewozowego, aby przerwa co najmniej 30 minutowa wykorzystana była po przerwie co najmniej 15 minutowej. Wobec powyższego nie ma sprzeczności między gramatyczną a celowościową wykładnią art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt q rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "okres prowadzenia pojazdu" oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia przez kierowcę prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia okresu odpoczynku lub przerwy. Okres prowadzenia pojazdu może być ciągły lub przerywany. Organ wskazał, iż w dniu [...] r., kierowca wykonał najdłuższą przerwę 24 minutową. Tym samym ta przerwa została uznana przez organ II instancji jako przerwa 15 minutowa, gdyż w danym dniu wcześniej nie wykonał żadnej przerwy co najmniej 15-minutowej. Kierowca nie wykonał w późniejszym czasie przerwy 30 minutowej.Natomiast w dniu [...] r., kierowca wykonał najdłuższą przerwę 28 minutową. Tym samym ta przerwa została uznana przez organ II instancji jako przerwa 15 minutowa, gdyż w danym dniu wcześniej nie wykonał żadnej przerwy co najmniej 15-minutowej. Kierowca nie wykonał w późniejszym czasie przerwy 30 minutowej. Organ odwoławczy działając na korzyść strony uznał w dniu [...] r., drugą przerwę w wymiarze 29 minut jako 30 minutową, z uwagi na dopuszczalne Wyjaśnienia te uznać należy za wyczerpujące, logiczne i poparte przytoczeniem stosownych przepisów. Tym samym przyjąć należy, że organ spełnił wytyczne zawarte w wyroku z dnia [...] r. i w tym zakresie badana decyzja nie jest wadliwa. Niemniej jednak kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja nie mogła zostać utrzymana w obrocie prawnym, aczkolwiek z innych względów, niż podnoszone w skardze. W przedmiotowej sprawie należy rozważyć czy osoba, która podpisała w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzję, miała właściwe umocowanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej (art. 53 § 1 ustawy o transporcie drogowym) podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Jednakże art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. stanowi, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Innymi słowy, w kodeksowy zakres pojęcia "minister" wchodzą także organy centralne, jakim niewątpliwie jest Główny Inspektor Transportu Drogowego. Stosownie do treści art. 268a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez każdy organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Odnosi się on do wszystkich organów administracji publicznej (lege non distinguente), a więc zarówno organ o strukturze monolitycznej, jak i wielozakładowej, organ monokratyczny, jak i kolegialny. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje organów administracji publicznej pod tym względem. Oznacza to, iż określony pracownik podejmujący czynności w imieniu organu dla ich skuteczności i prawidłowości winien legitymować się stosownym upoważnieniem pochodzącym od organu (piastuna funkcji organu). Takie samo upoważnienie organu musi posiadać osoba zastępująca daną osobę (inną jednostką organizacyjną) organu. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ, działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja wydana i podpisana została z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez A. B., Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego. Tymczasem, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się upoważnienie do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego wszystkich spraw administracyjnych należących do jego właściwości, w tym do wydania decyzji, jednakże upoważnienie to udzielone jest Dyrektorowi Biura Prawnego i Orzecznictwa w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego – R. S. Brak jest natomiast w aktach sprawy upoważnienia dla Zastępcy tegoż Biura, tj. dla A. B., która decyzję w sprawie de facto podpisała. W świetle treści art. 268a kpa takie działanie jest bezprawne Należy bowiem bardzo dobitnie podkreślić, że upoważnienia takiego nie można ani domniemywać, ani delegować od jednego pracownika upoważnionego dla drugiego. W aktach sprawy sądowej znajduje się co prawda takie upoważnienie dla A. B. z dnia [...] r., jednak przesłanie przez organ dokumentu dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, nie może sanować faktu, że decyzja wydana została przez osobę, która w sprawie takim upoważnieniem się nie legitymowała. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.