III SA/Wr 54/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), działający z upoważnienia Burmistrza P., Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Gminy, orzekł o wymeldowaniu H. G. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. B. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na zeznania wnioskodawcy - Ł. G. potwierdzone przez jego matkę - R. G., że H. G. opuścił mieszkanie przy ul. B. [...] dobrowolnie, zabierając swoje rzeczy osobiste i nie mieszka w nim od marca 2004 r. Powołał się także na ustalenia Komisariatu Policji w P. wskazujące, że H. G. w lokalu przy ul. B. [...] w P. nie mieszkał przed tymczasowym aresztowaniem oraz, że po wyjściu z aresztu w nim także nie zamieszkał, przebywa w J. G. Nie dał natomiast wiary oświadczeniom H. G., iż nie opuścił miejsca stałego pobytu i że nadal są w nim jego rzeczy osobiste. Zdaniem organu, sytuacja H. G. odpowiada dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dlatego dalsze zameldowania strony na pobyt stały w lokalu przy B. [...] w P. byłoby utrzymywaniem fikcji meldunkowej w rejestrach ewidencji ludności. Natomiast podnoszona przez stronę okoliczność dożywotniego zagwarantowania prawa do zamieszkiwania w tym lokalu, nie ma w istniejącym stanie faktycznym i prawnym znaczenia dla rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. G. podnosząc, że nie opuścił miejsca stałego pobytu, w mieszkaniu w P. są jego rzeczy osobiste. Od grudnia 2004 r. do lipca 2005 r. przebywał w Areszcie Śledczym we W., wobec czego nie mógł mieszkać w P. Ponadto podniósł, że każdy ma prawo przebywania czasowego poza miejscem swego stałego zameldowania. Wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...] ma zagwarantowane prawo do dożywotniego zamieszkiwania w tym lokalu. Wojewoda D. nie uznał odwołania H. G. za zasadne i decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonych dokumentów, w szczególności oświadczeń złożonych przez uczestników postępowania tj. Ł. G., H. G., R. G. oraz z informacji otrzymanej z Komendy Powiatowej Policji w P. wynika, że odwołujący opuścił lokal położony przy ul. B. [...] w P. i nie zamieszkuje w nim co najmniej od czasu rozwiązania małżeństwa z R. G. (w czerwcu 2004 r.). Zdaniem organu odwoławczego nieobecność strony w przedmiotowym lokalu nie ma związku przyczynowo skutkowego z pozbawieniem strony wolności. H. G. już przed aresztowaniem zamieszkał w lokalu przy ul. M. [...] w L., w nim został zatrzymany przez Policję. Po zwolnieniu z Aresztu Śledczego we W. nie powrócił do lokalu przy ul. B. [...] w P., mimo wcześniej deklarowanej woli powrotu. Fakty te, zdaniem organu, świadczą o dobrowolnym i trwałym opuszczeniu lokalu. W tej sytuacji nie ma podstaw do uwzględnienia oświadczenia H. G. o woli powrotu do lokalu przy ul. B. [...] w P. Zdaniem organu odwoławczego kwestia posiadania dożywotniej służebności mieszkania w lokalu przy ul. B. [...] w P. pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o wymeldowanie. Postępowanie meldunkowe spełnia bowiem wyłącznie cele ewidencyjne. Administracyjne wymeldowanie H. G. z lokalu przy ul. B. [...] w P. nie powoduje utraty przez skarżącego posiadanego prawa, którego źródłem jest akt notarialny. W skardze H. G. wniósł o uchylenie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu przy ul. B. [...] w P. Skargę uzasadnił tym, że nie opuścił miejsca stałego pobytu, w lokalu tym są jego rzeczy osobiste. Wskazał, że od grudnia 2004 r. do lipca 2005 r. przebywał w Areszcie Śledczym we W., wobec czego nie mógł zamieszkiwać w P. Jednak aktem notarialnym z dnia [...] mam zagwarantowane prawo do dożywotniego zamieszkiwania w tym lokalu. W uzasadnieniu podniósł także, że ma prawo do przebywania czasowo poza miejscem swojego stałego zameldowania, tym bardziej, że szuka pracy poza P.. Jest po rozwodzie z żoną, nie mam mieszkania, więc nie może uzyskać stałego zameldowania w innym miejscu. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Skarga nie wskazuje nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zimne rozstrzygnięcia. Wobec powyższego podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym również na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zgodności z prawem decyzji administracyjnej decyduje to, czy rozstrzyga sprawę administracyjną w zgodzie z przepisami prawa materialnego - a więc czy w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego właściwie ustalono obowiązującą normę prawną i ją zinterpretowano oraz to, czy rozstrzygnięcie było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z procedurą nie jest przy tym sprawą drugorzędną w stosunku do prawidłowego stosowania prawa materialnego. Ogólne zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, rozwinięte następnie w regulacjach szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych etapów postępowania, wyznaczają ramy swobody organu w kształtowaniu postępowania administracyjnego, a przez to wpływają na prawidłowe stosowanie normy materialnoprawnej. Zasady takie jak zasada prawdy obiektywnej czy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu konkretyzują się w poszczególnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które z kolei stanowią ustawowe gwarancje praw stron postępowania administracyjnego. Doniosłość rozwiązań takich jak, obowiązek podejmowania przez organ z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania, do uczestnictwa w każdej czynności dowodowej, możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, prawo do zgłaszania swoich żądań, opinii oraz zastrzeżeń, prawo do informacji o swojej sytuacji procesowej, polega z jednej strony na zminimalizowaniu ryzyka wydania decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, z drugiej na zapewnieniu rozstrzygnięciu maksymalnego obiektywizmu i wyeliminowaniu czynników, które mogłyby poddawać go w wątpliwość. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało, w opinii Sądu, przeprowadzone z pogwałceniem wskazanej wyżej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Normą prawa materialnego, o którą oparto zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P., jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183). Warunkiem zatem wydania decyzji o wymeldowaniu H. G. z pobytu stałego w lokalu przy ul. B. [...] w P. było bezsporne ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, iż opuścił on - w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - ten lokal. Obowiązek wykazania tej przesłanki (opuszczenia lokalu) spoczywa nie tylko na osobie wnioskującej o wymeldowanie, ale także na organie ewidencyjnym prowadzącym postępowanie, które winno być zgodne z zasadami określonymi w art. 7, 77 k.p.a. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej stanowi, iż "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także o zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy - jak w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom. Podkreślenia wymaga, że organy nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie opuszczenia przez skarżącego lokalu przy ul. B. [...] w P. przed aresztowaniem (co miało miejsce [...]), w decyzji o wymeldowaniu, oparto na oświadczeniu osoby zainteresowanej jego wymeldowaniem - syna Ł. G. z dnia [...], na zeznaniu świadka R. G., byłej żonie zamieszkującej w spornym lokalu (z dnia [...]), oraz na informacji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...], będącej wynikiem rozmowy z Ł. G. Nie przeprowadzono natomiast oględzin spornego lokalu, w celu potwierdzenia (lub wykluczenia), czy znajdują się tam rzeczy osobiste skarżącego, świadczące o jego pobycie w mieszkaniu. Skarżący w piśmie z dnia [...] oświadczył, że nie opuścił mieszkania, posiada do niego klucze, że znajdują się tam jego rzeczy. Zatrzymanie skarżącego miało miejsce w L. przy ul. M. [...]. Organy meldunkowe przyjęły, że w tym lokalu mieszkał przed aresztowaniem, nie zweryfikowano tej informacji, przez m.in. przesłuchanie osób mieszkających w tym lokalu. Uzasadnienie opuszczenia spornego lokalu przez skarżącego, poprzez nie powrócenie do mieszkania po zwolnieniu z aresztu (co miało miejsce w lipcu 2005 r.), w decyzji o wymeldowaniu, oparto także głównie na oświadczeniu osoby zainteresowanej jego wymeldowaniem (syna Ł. G.) z dnia [...], na informacji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...], którą uzyskano od Ł. G. i R. G., a także na piśmie Prokuratury Okręgowej we W. z dnia [...], w którym poinformowano, że według ich informacji skarżący od lipca przebywa w J. G. przy ul. K. [...]. Organy meldunkowe nie zweryfikowały twierdzeń zainteresowanych osób, min. poprzez przesłuchanie jako świadka najemcy lokalu w J. G. mimo, że w piśmie z dnia [...] skarżący stwierdził, że pobyt w J. G. ma charakter osobisty, że nie opuścił stałego miejsca zamieszkania. Doszło w ten sposób w rozpatrywanej sprawie, jak słusznie podnosi skarżący, do naruszenia art. 7, 77 k.p.a. a także naruszenia art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a., po myśli którego "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Kolejne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego dotyczy warunku uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną. Wymogi w tym względzie zostały określone w art. 81 k.p.a. stanowiącym o prawie strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Zgodnie z powyższym przepisem okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wprowadzony wskazanym przepisem warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną został jednak przez organ pierwszej instancji całkowicie pominięty, zaś organ drugiej instancji uchybienia tego nie odnotował, nie uznał za znaczące. Tymczasem regulacja ta jest gwarancją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności - jak już zaznaczono - umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron. Przeprowadzenie dowodu dopiero bowiem wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczna, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stworzyć możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony skorzystają z tej możliwości czy nie, to już sprawa ich koncepcji obrony swoich interesów (zob. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r. s. 414). Nie można w sprawie uznać, że skarżący z własnej woli nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym i nie wypowiedział się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji przez organy meldunkowe. Jako dowód w rozpatrywanej sprawie służyły: zeznania wnioskodawcy - H. G.; świadka - R. G.; informacje Komendanta Policji w P.; pismo Prokuratury Okręgowej we W. Pomimo, że organ pierwszej instancji znał adres H. G. w czasie pobytu w areszcie śledczym, nie poinformował jednak strony o zebranych dowodach i o możliwości ustosunkowania się do nich. Po wyjściu z aresztu, pismem z dnia [...] skarżący wskazał adres do korespondencji. Mimo to, przed wydaniem decyzji, H. G. nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ odwoławczy nie odnotował tego uchybienia i nie umożliwił również skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron - poprzez pominięcie wskazanego powyżej warunku uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną - jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Odstępując w sprawie od zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania (wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów) organ nie wskazał jednak motywów jakimi się kierował, trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. Oceniając charakter naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 81 k.p.a. należy opowiedzieć się za uznaniem tego naruszenia za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Przedstawione uchybienia prowadzą do wniosku, że organy administracji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności procesowych, które pozwoliłyby na prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego Takie działanie jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjną zasadą prawdy obiektywnej i wskazuje na naruszenie przepisów procedury. Uchybienie to ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe dokonanie ustaleń może prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli Sądu natomiast podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Dlatego też uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.