III SA/Wr 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Józef Kremis, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, w związku z weryfikacją uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie skierowania B.P. (dalej skarżący) na badania lekarskie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., skarżący zakwestionował zasadność skierowania na badania lekarskie. Stwierdził, że dysponuje orzeczeniem lekarskim, w którym nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zarzucił osobom przeprowadzającym dnia [...]r. egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami niezrozumiałe wobec niego postępowanie, skutkiem którego był negatywny jego wynik. Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniosło, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazało, że kwestię badań lekarskich w celu sprawdzenia stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami reguluje art. 122 i 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W wydanym w oparciu o delegację z art. 123 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) zawarty jest przepis § 2 ust. 4 pkt. 1, według którego osobie, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy, decyzję o skierowaniu na badania lekarskie wydaje starosta, w przypadku otrzymania wniosku od egzaminatora o stwierdzonych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby poddanej egzaminowi państwowemu. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazało Kolegium, taki wniosek wpłynął do organu I instancji dnia [...] r. W wyniku jego oceny uznano, że uzasadnione są zastrzeżenia egzaminatora co do stanu zdrowia skarżącego, poddanego dnia [...] r. egzaminowi państwowemu. Wskazują na to wydarzenia w trakcie tego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje skarżącego do kierowania pojazdami, a także te, które nastąpiły po zakończeniu egzaminu, szczegółowo opisane we wniosku egzaminatora oraz w notatce urzędowej Policji. Nie niweczy tych zastrzeżeń fakt, że skarżący otrzymał w dniu [...] r. orzeczenie lekarskie niestwierdzające przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Bowiem zachowanie skarżącego w trakcie uczestniczenia w egzaminie państwowym dnia [...]r. odbiegało od zachowania, które można uznać za mieszczące się w przyjętej normie. Skoro skarżący był osobą uprawnioną do kierowania pojazdami, podlegał jedynie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w następstwie utraty uprawnień do kierowania pojazdami na skutek popełnienia przestępstwa oraz orzeczenia zakazu kierowania pojazdami na okres lat dwóch, nie miał uzasadnionych podstaw do przeżywania szczególnego stresu z tym związanego. Dlatego, w ocenie Kolegium uzasadnione było skierowania skarżącego na kontrolne badania lekarskie. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt. [...]) WSA we W.: I. oddalił skargę; II. zasądził od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.) na rzecz adwokata kwotę [...] zł ([...]) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej oraz [...] ([...]) tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji skierował skarżącego na badania lekarskie z uwagi na zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, wskazane we wniosku egzaminatora przeprowadzającego egzamin państwowy dnia [...] r., którego przedmiotem było sprawdzenie kwalifikacji po upływie dwuletniego terminu utraty przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z uwagi na skazanie go za popełnienie przestępstwa polegającego na kierowaniu po drodze publicznej samochodem w stanie nietrzeźwości. We wnioski egzaminator opisał zachowanie skarżącego jako odbiegające od zachowania, które można uznać za mieszczące się przyjętej normie. Stan silnego pobudzenia psychicznego skarżącego został także potwierdzony w policyjnej notatce służbowej z dnia [...] r. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że zawarta w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja jest wiarygodną informacją o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, mogącego powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych w rozumieniu § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu, słusznie zatem organ II instancji stwierdził, że taka niezdolność może wyłączać lub ograniczać bezpieczne uczestnictwo kierującego w ruchu drogowym. W tej sytuacji zachodzi, zdaniem Sądu, prawdopodobieństwo, którego istnienia wymaga art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy. Dalej w uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedłożone przez skarżącego orzeczenie lekarskie zostało wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w W. dnia [...] r., a orzeczenie psychologiczne zostało wydane [...] r. Okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądowej miały natomiast miejsce po tej dacie, a mianowicie dnia [...] r. Dlatego powoływanie się przez skarżącego na wcześniejsze orzeczenie lekarskie nie może być uwzględnione. Sąd nie stwierdził naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału strony, wyrażonej w szczególności w art. 10 k.p.a., w zakresie doręczania skarżącemu pism urzędowych. Rozpoznając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że postępowanie organu administracji dotknięte było poważnymi wadami. Wadami wynikającymi z uchybienia regule wyrażonej w art. 7 k.p.a., skutkujące przede wszystkim przekroczeniem granic uznania administracyjnego w kontekście regulacji § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wymaganych elementów uzasadnienia decyzji. Zdaniem NSA nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w tym kontekstu zdarzenia oraz stwierdzonej krótko przedtem zdolności do kierowania pojazdami. Tym samym przedwczesne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznające prawidłowość analizy w tym zakresie przeprowadzonej przez te organy. Bowiem istota sprawy nie została w pełni wyjaśniona, ponadto nie odniesiono się w wystarczający sposób do podnoszonych przez skarżącego argumentów. Dalej NSA podniósł, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, a jedynie podstawę prawną i zakreśloną (spośród kilku możliwości na standardowym formularzu) przyczynę skierowania na badania. Brak w niej ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, co w sposób oczywisty narusza art. 107 § 3 k.p.a., nadto uchyla się spod wszelkiej kontroli. Również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie jest przekonujące, bo oparcie się na twierdzeniach egzaminatora i notatce policyjnej, bez choćby przesłuchania tych osób i przede wszystkim zainteresowanego, nie wyczerpuje przesłanki należytego zebrania dowodów i wyjaśnienia sprawy, zatem nie jest wystarczające do skierowania na ponowne badania lekarskie. W zakończeniu NSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien rozważyć, przy uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wzruszenie kontrolowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpatrując ponownie sprawę, należy zauważyć, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano, w wyroku z dnia [...] r. NSA stwierdził, że postępowanie administracje dotknięte było poważnymi wadami. Wadami wynikającymi z uchybienia regule wyrażonej w art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w kontekście regulacji § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Wadami wynikającymi z uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wymaganych elementów uzasadnienia decyzji. Organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę nie dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w tym kontekstu zdarzenia oraz stwierdzonej krótko przedtem zdolności do kierowania pojazdami. Zdaniem NSA istota sprawy nie została wyjaśniona, ponadto organy administracji nie odniosły się do w wystarczający sposób do argumentów skarżącego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są – obowiązujące według stanu na dzień rozstrzygnięcia - przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) "Sprawdzanie stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami" oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Według art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskim przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Wskazuje powyższe, że to skierowanie następuje w sytuacjach powzięcia przez organ umotywowanych sygnałów dotyczących stanu zdrowia kierującego pojazdem w aspekcie jego braku zdolności do czynnego uczestniczenia w ruchu drogowym. Zatem wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to – jak stwierdził NSA we wskazanym wcześniej wyroku - że nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji skierował skarżącego na badania lekarskie z uwagi na zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, wskazane we wniosku egzaminatora przeprowadzającego egzamin państwowy dnia [...] r., którego przedmiotem było sprawdzenie kwalifikacji po upływie dwuletniego terminu utraty przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z uwagi na skazanie go za popełnienie przestępstwa polegającego na kierowaniu po drodze publicznej samochodem w stanie nietrzeźwości. Egzaminator opisał zachowanie skarżącego jako odbiegające od zachowania, które można uznać za mieszczące się przyjętej normie. Stan silnego pobudzenia psychicznego skarżącego został także potwierdzony w policyjnej notatce służbowej z dnia [...] r. Zgodnie z 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., osobie, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie wydaje starosta, w przypadku otrzymania: 1) wniosku od egzaminatora o stwierdzonych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby poddanej egzaminowi państwowemu. Stosownie do § 2 ust. 5 wskazanego rozporządzenia, starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym kontekście należy jednoznacznie wskazać, że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw. Jak stwierdził NSA - we wskazanym wyroku - nie istnieje bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Podkreślić należy, że decyzja w tej materii ma charakter uznaniowy, zatem wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu. Tymczasem uzasadnienie decyzji pierwszej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, a jedynie podstawę prawna i zakreśloną przyczynę skierowania na badania. Uzasadnienie zakażonej decyzji wskazuje, że decyzję tą oparto w zasadzie o wniosek egzaminatora i notatkę funkcjonariusza Policji. Natomiast jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu [...] r. poddał się badaniu psychologicznemu w Ośrodku Badań Psychologicznych, w wyniku którego otrzymał orzeczenie stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych, zaś w dniu [...]r. uzyskał orzeczenie lekarskie niestwierdzające przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W tej sytuacji nie można pominąć wyników tych specjalistycznych badań i pozostawić je bez rozważenia, jedynie na podstawie twierdzenia egzaminatora, że w trakcie przeprowadzonego egzaminu skarżący zachowywał się niewłaściwie, oraz na podstawie wspomnianej notatki. Uznać, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, że wydane w niespełna 3 tygodnie wcześniej orzeczenia placówek powołanych do oceny stanu zdrowia kierujących nie mają znaczenia dla sprawy. Tym bardziej gdy [...] r., a więc w niespełna dwa miesiące przed wydaniem przedmiotowego skierowania, ten sam organ orzekł o przywróceniu skarżącemu uprawnień. Powyższe wskazuje na nienależytą ocenę całokształtu okoliczności sprawy, przedłożonych dowodów i brak pełne wyjaśnienie sprawy. Jak wskazał już NSA, wniosek złożony przez egzaminatora obligował do wszczęcia postępowania, ale nie był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy bez wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego i ustosunkowania się do nich w zakresie zasadności zgłoszonych zastrzeżeń. Tym samym uznać należy, rozpoznając w wyniku wyroku kasacyjnego sprawę, że organy administracji wydając rozstrzygnięcie naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku dalszego postępowania organy administracji, uwzględniając uznaniowy charakter decyzji, we własnym zakresie winny dokonać oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw, z uwzględnieniem okoliczności podanych przez skarżącego. Nie istnieje bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów i zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego. W tym zakresie- jak wskazał NSA - organy mogły przeprowadzić dowód z filmu rejestrującego przebieg egzaminu, z przesłuchania egzaminatora i skarżącego. Powyższe ustalenia winny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i pkt c p.p.s.a,., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.