III SA/Wr 54/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżoną decyzją z [...]r. ([...]), po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Starosty K. (dalej: Starosta) z [...]r. (nr [...]), orzekającą o zatrzymaniu T. M. (dalej: strona, skarżący) prawa jazdy. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 - dalej także : ustawa zmieniająca) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ww. decyzją - Starosta orzekł o zatrzymaniu stronie prawa jazdy, co było konsekwencją wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z wielokrotnym naruszeniem przez nią przepisów ruchu drogowego, za które - w okresie od [...]r. do [...]r. - otrzymała ona 25 punktów karnych. W odwołaniu, strona wniosła o uchylenie decyzji Starosty. Zarzuciła, że decyzja nie zawiera uzasadnienia oraz poprzestaje na ogólnikowym zapisie, że wielokrotnie naruszyła ona przepisy ruchu drogowego. Powołaną na wstępie decyzją, SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty. Kolegium zauważyło, że - [...]r. - do Starosty wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o sprawdzenie kwalifikacji strony w ramach posiadanych kwalifikacji do kierowania pojazdami, z powodu otrzymania 25 punktów za naruszenie - w ww. okresie - przepisów ruchu drogowego. Wskazało, że - pismem z [...]r. - Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi oraz skierowania na badania psychologiczne, po czym - decyzją z [...]r. - zatrzymał stronie prawo jazdy z powodu otrzymania - w ciągu roku - 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. SKO podało, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: u.P.r.d.), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 pkt otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy, tzn. po popełnieniu wykroczenia polegającego na naruszeniu przepisów ruchu drogowego, którym to naruszeniom przypisane są odpowiednie liczby punktów w skali od 0 do 10, a ewidencję tych punktów prowadzi Policja. Stwierdziło, że - w jego ocenie - zarówno okoliczność popełnienia przez stronę wykroczeń drogowych, jak i liczba przypisanych tym wykroczeniom punktów, nie budzą wątpliwości. Zaznaczyło, że - stosownie do art. 130 ust. 1 u.P.r.d. - Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zauważyło, że określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Dodało, że - na zasadzie art. 130 ust. 4 u.P.r.d. - Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: 1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, 2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3, 4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, 5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Kolegium argumentowało, że w wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...]r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488 - dalej: rozporządzenie MSW) przyjęto, że: ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1); osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom; informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo - w miarę możliwości technicznych - w innej jednostce Policji (§ 9); informacji o wpisach udziela się podmiotom tam wymienionym (§ 10); komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (§ 7). SKO stwierdziło, że analiza treści powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.P.r.d., jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego, w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.P.r.d. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych (organ powołał liczne orzeczenia) wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uznał, że w przypadkach spornych, tylko sąd może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego - do wspomnianej wyżej ewidencji - wpisu (inny organ administracji, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji). Wyłożył, że ani Starosta, ani SKO, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Zaakcentował, że organy te - po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.r.d. - wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostanie, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Przekładając ww. pogląd dla celów postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy z powodu przekroczenia w ciągu roku liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Kolegium wyłożyło, że informacja o otrzymanych punktach jest dla tego postępowania wiążąca. Zważyło, że - stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.P.r.d. Zaakcentowało, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z [...]r. o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, w którym to wniosku zostały wyszczególnione wszystkie wykroczenia, za które punkty te zostały przypisane kierującemu pojazdem. Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło, że w niniejszej sprawie zaistniały, określone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, przesłanki do zatrzymania stronie prawa jazdy. Niezależnie SKO zauważyło, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji została wydana w sposób nieprawidłowy, tj. z istotnym i mającym wpływ na końcowe rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów K.p.a. W skardze, skarżący zaskarżył decyzję SKO w całości i wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił jej obrazę prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 227 K.p.a. przez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadniając skarżący wskazał, że wydając decyzje, zarówno Starosta, jak i SKO, nie mogły przedstawić stanu faktycznego, gdyż nie dysponowały konkretnym materiałem dowodowym, co zresztą Kolegium przyznało. Stwierdził, że nie wskazano, za jakie wykroczenia został ukarany i ile punktów otrzymał. Dowodził, że to Komendant Wojewódzki Policji winien za każdym razem, kiedy dochodzi do naruszenia przepisów ruchu drogowego, informować obwinionego, na piśmie, za jakie wykroczenia wymierza się określoną ilość punktów i dlaczego w takiej wysokości. Wyraził wątpliwość, że skoro Starosta i Kolegium nie wiedzą co wynika z pism, za co i dlaczego skarżący przekroczył 24 punkty, to dlaczego on ma to wiedzieć. Skarżący zauważył, że istnieje podział wykroczeń drogowych wg ich ciężaru gatunkowego i przydziału odpowiedniej liczby punktów. Brak ostrzeżenia kierowcy o zebranych punktach, tak jak jest w innych wymienionych w skardze państwach, uniemożliwia kierowcom samokontrolę i samodoskonalenie. Dowodził, że otrzymanie ostrzeżenia stanowiłoby dla kierowcy sygnał, iż dalsze naruszanie przepisów ruchu drogowego może spowodować skierowanie go na egzamin sprawdzający lub odebranie prawa jazdy i zmusza do bardziej ostrożnej jazdy. Tymczasem, "nasze" organy nie informują o wykroczeniach i wymierzanych punktach. Strona podniosła, że jeżeli faktyczne jest tak, jak twierdzi SKO, tj. że "w przypadkach spornych tylko Sąd Administracyjny może stwierdzić nieprawidłowości dokonanego wpisu", to dlaczego Policja nie informuje o tym obwinionego i dlaczego takich materiałów nie mają organy administracji, opierając się tylko na informacji Policji, że już jest ponad 24 punkty i trzeba odebrać prawo jazdy. Dodała, że nie otrzymała od Starosty i Policji informacji o poszczególnych wykroczeniach. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.). Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., w myśl którego, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. W ocenie Sądu, skarżoną decyzją SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w zgodzie z prawem orzekającą o zatrzymaniu stronie prawa jazdy. W sposób przekonujący, poparty wystarczającymi dowodami, SKO wykazało zaistniałe w sprawie przesłanki powodujące konieczność wydania przez organ I instancji ww. decyzji, a wydana przez organ II instancji decyzja została uzasadniona i - zdaniem Sądu - nie budzi wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd uznał, że w sprawie słusznie orzeczono o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że niewątpliwie - [...]r. - do Starosty wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z wielokrotnym naruszeniem przez nią przepisów ruchu drogowego, za które - w okresie od [...]r. do [...]r. - otrzymała ona 25 punktów karnych. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że strona - w ww. okresie - wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego (szczegółowo poinformowano kiedy, gdzie i jakiego naruszenia strona się dopuściła oraz ile punktów karnych otrzymała za poszczególne naruszenia). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia, do dnia [...]r., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.P.r.d. Stosownie natomiast do brzmienia art. 130 ust. 1 u.P.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji). Z treści art. 130 ust. 4 u.P.r.d. wynika, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: 1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, 2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3, 4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, 5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu MSW przyjęto, że: ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1); osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom; informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo - w miarę możliwości technicznych - w innej jednostce Policji (§ 9); informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym (§ 10); komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (§ 7). Trafnie wskazuje SKO na związanie organów obu instancji, orzekających na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, treścią wniosku (informacją) Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., z którego wynika, że strona wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego, za co - w okresie od [...] r. do [...]r. - otrzymała 25 punktów karnych (przekroczyła zatem liczbę 24 punktów). Konstrukcja normatywna zawartego w ww. przepisie zwrotu "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego " wyraźnie pokazuje, że wydana na podstawie tego przepisu decyzja jest decyzją o charakterze związanym, a w konsekwencji pozbawiającym starostę uprawnień do badania celowości wniosku otrzymanego od organu policji (prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych). Brak dopuszczalności badania przez starostę prawidłowości naliczenia kierowcy punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego nie pozwalała staroście na dociekanie okoliczności towarzyszących przypisywaniu naruszeń. Przypisywanie punktów karnych za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie z ewidencji, należy bowiem do wyłącznej kompetencji Policji. Także wyłącznie do Policji należy usuwanie punktów przyznanych w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.P.r.d. Czynności te nie mogą być dokonane ani przez starostę, ani przez SKO. Przypisywanie przez Policję punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądów administracyjnych i w przypadku nie zgadzania się z wpisami w ewidencji możliwe jest domaganie się od organów Policji podjęcia działań - aktu lub czynności - mających na celu zmianę wpisów, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Natomiast domaganie się prostowania ewidencji w postępowaniu prowadzonym przez starostę jest bezcelowe, bowiem ewidencja pozostaje poza właściwością tego organu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ocena działania Policji w powyższym zakresie wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Sąd uznał, że okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej. Organ kontroli ruchu drogowego wystąpił bowiem w stosunku do skarżącego z wnioskiem o skierowanie na kontrolny egzamin na prawo jazdy z powodu przekroczenia w ciągu roku 24 punktów karnych za naruszenia zasad ruchu drogowego. Dane zawarte we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., tj. fakt przekroczenia limitu punktów karnych, były okolicznością obiektywną wiążącą Starostę i niepodlegającą weryfikacji w ramach postępowania przed tym organem. Skarżący, do daty orzekania przez Starostę o zatrzymaniu prawa jazdy, nie podważył ostateczności przypisania mu punktów karnych, których suma przekroczyła 24. Mając na uwadze powyższe, tj. fakt związania organów orzekających na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw treścią wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Sąd wskazuje na niezasadność zarzutów traktujących o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 227 K.p.a. Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy dysponowały wyczerpującym (wystarczającym) materiałem dowodowym dla podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia, strona miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu, natomiast wydane w sprawie decyzje - w obu instancjach - zawierają wszelkie określone prawem elementy. Nie sposób zatem postawić ww. organom skutecznie zarzutu naruszenia zasady legalizmu. Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.