III SA/Wr 540/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. O. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, Agencja) w K. z [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru producentów J. O., Dyrektor Oddziału R. ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I Instancji. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. z 2017 r. poz. 2137). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...]czerwca 2018 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych J. O. o nr identyfikacyjnym [...] (wniosek przekazany został do Kierownika BP ARiMR w K. jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do jego rozpatrzenia). W uzasadnieniu wniosku podano, iż J. O. składając w 2012 roku wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych nie przedłożył pisemnej zgody swojego współdzierżawcy - skarżącego wymaganej na podstawie art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia [...] grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1853) – dalej: ustawa o systemie ewidencji. Oświadczył, że do dnia dzisiejszego nie wyraził i nie wyraża zgody na wpis J. O. do ewidencji. Do wniosku dołączono: - kopię umowy dzierżawy nr [...] - kopię aneksu nr [...] do umowy dzierżawy; - kopię wniosku o wpis do ewidencji producentów skarżącego z dnia [...].04.2004 r.; - kopię zaświadczenia z dnia [...].04.2004 r. o nadanym numerze producenta skarżącemu. Kierownik BP ARiMR w K., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał dnia [...] lipca 2018 r. postanowienie, na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia J. O. z ewidencji producentów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że skarżący nie jest w sprawie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zażaleniu, skarżący wniósł o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru producentów. Podniósł, że ma interes prawny w niniejszej sprawie ponieważ między nim a J. O. wystąpił konflikt kontroli krzyżowej. Kierownik BP ARiMR przyznał płatności do gruntów rolnych J. O., a odmówił skarżącemu. Wskazał, że brak jego zgody na nadanie numeru identyfikacyjnego J. O. w sposób kwalifikowany wskazuje, że przysługuje mu przymiot strony oraz ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i powołał się na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca nie ma legitymacji aby żądać wykreślenia innej osoby z ewidencji producentów. Argumentacja przyjęta przez stronę we wniosku o wykreślenie J. O. z ewidencji producentów oraz zażaleniu na postanowienie Kierownika BP stanowi jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego. Organ wyjaśnił, że wniosek o wpis do ewidencji jest wnioskiem spersonalizowanym, a nadany numer przypisany jest do konkretnej osoby, która zobligowana jest zgodnie z obowiązującym wzorem formularza podać takie dane jak PESEL, REGON czy NIP (dane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3-6 ustawy o systemie ewidencji), nie można więc przyjąć, że poza wnioskodawcą, ubiegającym się o nadanie numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, ktokolwiek inny może być stroną takiego postępowania. Dotyczy to samego wpisu do ewidencji i nadania numeru producenta jak i późniejszego wykreślenia z niej. Następnie organ wskazał, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W przypadku osób fizycznych, w świetle brzmienia przepisów ustawy o ewidencji, nie jest możliwe grupowe ubieganie się o nadanie numeru identyfikacyjnego, choćby dane gospodarstwo rolne było przedmiotem współposiadania. Odnosi się to również do przypadku osób będących współposiadaczami lub pozostającymi w związku małżeńskim. Z treści przepisów ustawy nie wynika, by współposiadacz lub współmałżonek z mocy ustawy stawał się stroną postępowania w sprawie wpisu do ewidencji. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy - to zbędny byłby wówczas wymóg legitymowania się zgodą współposiadacza lub współmałżonka, jak stanowi in fine przepis art. 12 ust.4 ustawy. Kwestia ta – jak podniósł końcowo Dyrektor OR - była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia [...] lutego 2014 r. o sygn. akt [...] (publ. [...]) wskazał: cyt.: "Konieczność dołączenia do wniosku o wpis do ewidencji producentów zgody współmałżonka uprawnia do twierdzenia, że współmałżonek ten nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tzw. postępowaniu dotyczącym wniosku, o którym stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji Wpis do ewidencji producentów ma jedynie znaczenie porządkowe, a nie kształtujące prawo do płatności To jest tylko ewidencja. W art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji została uregulowana tylko kwestia nadania numeru identyfikacyjnego. Nadany w ten sposób numer jednemu z małżonków służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności. Z wpisem do ewidencji producentów rolnych nie wiąże się bezpośrednio uprawnienie do wsparcia." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Za rzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przyznania mu przymiotu strony; - art. 107 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż organ błędnie zinterpretował stan faktyczny i wadliwie zastosował art. 28 k.p.a., bowiem ma on interes prawny w sprawie, z powodu wystąpienia między nim a J. O. tzw. konfliktu kontroli krzyżowej. Rozstrzygnięcie kwestii, czy J. O. spełnia przesłanki wpisania go do rejestru producentów ma bezpośredni wpływ na sferę prawną skarżącego. Jeżeli bowiem wskazany producent nie spełnia tych kryteriów nie może być beneficjentem płatności obszarowych, co do których między nim a skarżącym zaistniał konflikt kontroli krzyżowej. Ponadto podniósł, że organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, iż nie ma on interesu prawnego w sprawie, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem powołanego jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na wspomniane postanowienie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). To, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma przymiot strony podlega ocenie w świetle zawartej w art. 28 k.p.a. definicji strony postępowania administracyjnego. Wedle tej definicji, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z [...] czerwca 1999 r., [...], [...]). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 1999 r. (I SA [...], [...]), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z [...] grudnia 1998 r., II SA [...], [...]). W rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że po stronie skarżącego nie wystąpił tak rozumiany interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w zakresie wykreślenia z ewidencji producentów rolnych J. O.. Oceny skarżący miał tak rozumiany interes prawny nie można dokonać bez odniesienia się istoty i celów systemu ewidencji, o którym mowa w ustawie z [...] grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz niektórych podstawowych zasad dotyczących przyznawania wparcia dla rolników z funduszy wspólnotowych. System ewidencji, zgodnie z art. 4 ustawy o ewidencji PEG, obejmuje 3 rodzaje ewidencji (producentów, gospodarstw rolnych, wniosków o przyznanie płatności) oraz system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr [...] i dokumentację związaną z prowadzeniem ewidencji i ww. systemu. Funkcja powyższego systemu sprowadza się zatem do odnotowania określonego stanu faktycznego. Jednocześnie wpis określonego podmiotu do ewidencji producentów rolnych oraz nadanie mu indywidualnego numeru identyfikacyjnego bez wątpienia wpływa na sferę praw i obowiązków tego podmiotu, a to z uwagi na to, że regulacje inne niż ustawa z [...] grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji, a dotyczące poszczególnych płatności (bezpośrednich, ekologicznych czy ONW) z wpisem tym wiążą uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o płatności w ramach systemów wsparcia. Numerem tym ponadto producent rolny posługuje się w kontaktach z Agencją (art. 13 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji). W rozpoznawanej sprawie jednak skarżący nie domaga się czynności dotyczących wpisu jego własnej osoby do ewidencji producentów, ale wykreślenia wpisu dotyczącego innego podmiotu. O interesie prawym skarżącego w takim postępowaniu można zatem będzie mówić tylko wówczas, gdy faktowi wpisania innej osoby do ewidencji jako producenta można będzie przypisać wpływ na obowiązki lub uprawnienia skarżącego – a więc na jego uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o płatność i otrzymanie płatności. W świetle regulacji ustawy o krajowym systemie ewidencji taka sytuacja ma miejsce w przypadku małżonków oraz współposiadaczy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w przypadku małżonków oraz osób będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się: 1) Jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego pozostali wyrażą zgodę, 2) odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne, stanowiące zorganizowana całość gospodarczą. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o płatność i otrzymania płatności jest wówczas tylko ten posiadacz/współmałżonek, któremu został nadany indywidualny numer identyfikacyjny. Wpis ma gwarantować kontrolę udzielania wsparcia poprzez wyeliminowanie sytuacji, w której mogłoby dojść do podwójnego czy wielokrotnego przekazania płatności kilku podmiotom do tego samego gruntu, co naruszałoby cele systemów wsparcia rolnictwa. Z punktu widzenia interesów UE, związanych ze wspieraniem rolnictwa, istotne jest natomiast, by płatności były przyznawane do gruntów utrzymywanych, uprawianych lub wykorzystywanych w preferowany sposób, określony w regulacjach dotyczących poszczególnych płatności oraz by nie dochodziło do podwójnych wypłat z tego samego tytułu w stosunku do tych samych działek. Kwestie dotyczące korzystania z gruntu przez jego współposiadaczy i ich wzajemnych, związanych z tym roszczeń są bez znaczenia z punktu widzenia celów systemu wsparcia. Stąd w przypadku współposiadania, z zastrzeżeniem wyjątku, o którym mowa w art. 12 ust. pkt 2 ustawy o systemie ewidencji, wpisu do ewidencji producentów można dokonać, a w konsekwencji przyznać płatności, tylko o ile współposiadacze zgodzą się co do tego, który z nich będzie występował jako zarejestrowany producent o płatności. W razie braku takiej zgody płatności nie są przyznawane, a wpis nie powinien być dokonany w stosunku do żadnego ze współposiadaczy. Konflikt pomiędzy współposiadaczami o to, który nich miałby być podmiotem uprawnionym do pobierania płatności nie może być rozstrzygnięty przez organy Agencji i nie jest zadaniem jej organów prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. To, jak korzysta z gruntu każdy z posiadaczy, czy np. utrzymuje go w dobrej kulturze rolnej (a czego dotyczyły przedłożone przez skarżącego na rozprawie dokumenty) nie może być dla organów ARiMR podstawą dokonania wpisu do ewidencji producentów jednego z posiadaczy, gdyż w świetle cytowanych przepisów, przesądza o tym tylko ich zgodny zamiar. Warunek dotyczący zgody pozostałych posiadaczy zabezpiecza zarazem właśnie interes prawny tych, którzy sami nie występują o wpisanie ich do ewidencji producentów oraz o wypłatę na ich rzecz płatności. Wpisanie do ewidencji producentów współposiadacza bez wymaganej prawem zgody pozostałych może zatem wpłynąć jedynie na sferę jego własnych praw i obowiązków, skutkując np. przyznaniem mu nienależnie płatności, a w konsekwencji także obowiązkiem jej zwrotu, jednak nie zmieni nic w sytuacji prawnej pozostałych współposiadaczy, którzy i tak wobec braku porozumienia między wszystkimi co do tego, który z nich powinien zostać wpisany do ewidencji, nie są uprawnieni ani do uzyskania takiego wpisu z tytułu wspólnego posiadania gruntu i prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani do otrzymania płatności do tego gruntu. Natomiast w przypadku nadania określonemu podmiotowi indywidualnego numeru identyfikacyjnego i ujęcia go w ewidencji producentów nie jako współposiadacza, ale jako prowadzącego samodzielnie gospodarstwo rolne, wpis taki również nie ma i nie może mieć żadnego wpływu na prawem określone obowiązki i uprawnienia innych podmiotów, nie ogranicza bowiem ich prawa do wystąpienia o wpis i nadanie własnego numeru identyfikacyjnego oraz wystąpienie o płatności. Jeśli zaś nawet dokonując takiego wpisu organ prowadzący ewidencję ujmie w niej niezgodnie np. ze stanem faktycznego posiadania dane osoby prowadzącej na wskazanym terenie gospodarstwo rolne i z tego tytułu odmówi innemu podmiotowi wpisu do ewidencji producentów, to interes prawny tego ostatniego będzie się realizował i podlegał ochronie w postępowaniu dotyczącym jego wpisu, nie zaś wpisu "cudzego". Strona będąca wyłącznym posiadaczem gruntu i prowadząca na nim gospodarstwo rolne może przy tym i powinna w postępowaniu o wpis do ewidencji producentów rolnych przedkładać dowody potwierdzające ten fakt (art. 3 ust. 3 ustawy o systemie ewidencji) oraz ma obowiązek zgłaszać zmiany wszelkich danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany (art. 14 ust. 1 ww. ustawy). Ponadto, zgodnie z ust. 3 art. 14 tej ustawy, zmiana danych w ewidencji producentów może być dokonywana a określonych tam warunkach również z urzędu. Jeśli natomiast – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – dwa podmioty, z których każdy uzyskał własny wpis do ewidencji producentów oraz indywidualny numer identyfikacyjny, wystąpią o płatności do tego samego gruntu, to w odniesieniu do żadnego z nich sam wpis nie przesądzi i tak przyznaniu lub odmowie przyznania płatności. Rejestracja w systemie ewidencji producentów rolnych nie jest bowiem warunkiem przesądzającym o prawie do płatności, ale jedynie wstępnym. W razie złożenia przez dwa lub nawet kilka podmiotów wniosku o dany typ płatności do tych samych gruntów, badaniu podlegać powinno natomiast, w stosunku do każdego wnioskodawcy, spełnienie pozostałych przesłanek otrzymania płatności, w tym to, kto faktycznie jest posiadaczem przedmiotowego gruntu i użytkuje go zgodnie z wymaganiami danego systemu wsparcia. Innymi słowy, w sytuacji takiej właśnie, na jaką powołuje się skarżący, tj. konfliktu kontroli krzyżowej na przyznanie mu płatności nie ma wpływu to, czy o płatność do tego gruntu wystąpił również inny rolnik, powołując się na swój numer identyfikacyjny, ale to, czy skarżący występujący jako producent samodzielnie prowadzący na tym gruncie gospodarstwo rolne, faktycznie samodzielnie je prowadzi. Jeśli gospodarstwo jest przedmiotem współposiadania, płatność może być przyznana temu, co do którego drugi wyraził zgodę; ujawnienie współposiadania przy jednoczesnym braku takiej zgody powinno skutkować odmową przyznania płatności obu wnioskodawcom. Ewentualna "nieprawidłowość" (rozumiana jako bezpodstawność) wpisu któregokolwiek z nich nie wpływa w żaden sposób na ocenę praw do płatności drugiego wnioskującego. W tym kontekście, o nieprzyznaniu skarżącemu płatności nie mógł decydować fakt wpisania J. O. do ewidencji producentów, czy nawet przyznania mu (choćby nienależnie) płatności, ale to czy na wskazanych we wniosku działkach prowadził samodzielnie gospodarstwo rolne, czy też zgłoszone obszary były przedmiotem współposiadania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracyjne mogą na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, tzn. nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. [...]; z dnia [...] maja 2014 r., sygn. [...]; z dnia [...] maja 2014 r., sygn. [...] i inne; dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka konieczność nie wystąpiła. Ocena istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu o wykreślenie innego podmiotu z ewidencji producentów rolnych nie wymagała bowiem prowadzenia postępowania wyjaśniającego i poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, do których należałoby następnie odnieść normy prawne. Już samo bowiem porównanie treści przepisów dotyczących rejestracji w systemie ewidencji producentów rolnych i nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego w tym systemie oraz regulacji dotyczących przyznawania płatności pozwala na wniosek, że na sferę praw i obowiązków rolnika nie ma wpływu fakt zarejestrowania innego podmiotu w ewidencji producentów rolnych jako samodzielnego posiadacza gospodarstwa rolnego – co wyjaśniono powyżej. Skarżący na skutek rejestracji J. O. w systemie ewidencji nie utracił uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o płatności, bowiem posiadał własny indywidualny numer identyfikacyjny, w oparciu o który mógł i złożył wnioski o płatność. Nie inicjował zarazem postępowania o nadanie mu numeru i wpisanie go do ewidencji na zasadach przewidzianych dla współposiadaczy. To, że o płatności do tych samych gruntów wystąpił także J. O. wpłynęło na sferę jego interesów faktycznych, a nie prawnych. Tym samym, nie było konieczności poczynienia żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych dla oceny interesu prawnego po stronie skarżącego, wobec czego zasadnie organ uznał, że brak u skarżącego przymiotu strony ma charakter oczywisty i prawidłowo na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postepowania w przedmiocie wykreślenia J. O. z ewidencji producentów rolnych. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.