III SA/Wr 544/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Józef Kremis, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku skarżącego - B. S. - o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek, utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] r. znak [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że z informacji przedłożonych przez skarżącego wynika, że jest wdowcem, prowadzi samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe, a działalność gospodarcza (usługi zegarmistrzowskie) jest działalnością nierentowną. Źródłem pokrycia składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności jest świadczenie rentowe, którego kwota netto wynosi: 660,10 zł. Wysokość miesięcznych kosztów utrzymania mieszkania, skarżący określił na poziomie 100 zł. Wnioskodawca nie posiada nieruchomości, ani wartościowego majątku ruchomego. Zadłużenie wobec ZUS jest jedynym zadłużeniem wnioskodawcy. Dalej organ przytoczył art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w ustawie. Całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawodawcy zachodzi m.in., gdy (art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy): 1. wysokość nie opłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (aktualnie kwota ta wynosi 8,80 zł), 2. Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. 3. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Argumentując następnie, że podjęcie decyzji w sprawie umorzenia należy do uznania administracyjnego organu, stwierdzono, że wystąpienie przesłanki określonej ustawą, nie skutkuje automatycznym umorzeniem zadłużenia, tym bardziej, że skarżący jest osobą nadal prowadzącą działalność gospodarczą, co oznacza że sytuacja materialna może ulec poprawie. Czynności egzekucyjne prowadzone od początku 2011r. za pośrednictwem Urzędu Skarbowego nie doprowadziły wprawdzie do ograniczenia zadłużenia, lecz wobec faktu, że organ prowadzący egzekucję, nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki prawne, określone w art.28 ust. 3 pkt 5 i 6 powołanej ustawy. Organ wskazał w dalszej części na art. 28 ust. 3a i uregulowania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z w/w rozporządzeniem, Zakład ma prawo umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że sytuacja materialna 56-letniego skarżącego jest niewątpliwie bardzo trudna. Bardzo niski poziom stałego dochodu wskazuje w chwili obecnej na brak zdolności płatniczej, jednakże wnioskodawca jednak działalność gospodarczą, którą wprawdzie cechuje brak rentowności, ale uznać należy, że sytuacja ta może ulec zmianie. Zdaniem ZUS trudna sytuacja dłużnika, nie może stanowić uzasadnienia do umorzenia zadłużenia. Wnioskodawca nie ma na utrzymaniu osób trzecich, a ponadto nie wskazał na obciążenia natury zdrowotnej, które wykluczałyby możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Nie sposób, w ocenie ZUS, zaakceptować postawy, w której osoba zobowiązana uchyla się od realizacji swych powinności wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie wykazuje dobrej woli w celu uregulowania swojej zaległości. ZUS podkreślił również fakt, iż umorzenie należności z tytułu składek, określone art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest instytucją nadzwyczajną, a więc tym samym argumenty powoływane przez wnioskodawcę, powinny posiadać tę samą cechę. Za umorzeniem mogą przemawiać wypadki niezależne od sposobu postępowania zobowiązanego, bądź spowodowane działaniem czynników, na które wnioskodawca nie może mieć wpływu. Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy wskutek nadzwyczajnych okoliczności, takich jak klęska żywiołowa, zdarzenia losowe, płatnik nie jest w stanie regulować zaległości. Działalność gospodarcza, której celem w gospodarce rynkowej zawsze jest rentowność tj. osiągnięcie dodatniego wyniku finansowego, realizowana jest na własne ryzyko osoby ją prowadzącej. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, powołując się na unormowania art. 16 i art. 156 par.1 k.p.a., zarzucając, że Dyrektor Oddziału ZUS wydał nielegalne decyzje, skarżący bowiem nigdy nie otrzymał upomnień ani tytułów egzekucyjnych. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Dla wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracyjny niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zapaść decyzja uznaniowa, jak w rozpatrywanym przypadku, w przedmiocie istnienia przesłanek decydujących o ewentualnym umorzeniu – winien dochować wymogów obowiązującej procedury, to znaczy norm Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przede wszystkim przeprowadzenia czynności dowodowych celem dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy i następnie w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco przeanalizować zebrany materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnić swoje stanowisko, do czego w każdej instancji obligują normy art., 7, 77, 80 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym uregulowanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, szczególnie istotnej przy decyzjach podejmowanych w sferze uznania administracyjnego oraz koresponduje z treścią art. 8 K.p.a. według którego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, prawidłowe uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych kierunków rozstrzygnięć – uwzględniającego wniosek bądź odmawiającego uznania żądania strony. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji, przy niewłaściwym, niepełnym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w sensie materialnym. Zdaniem Sądu, przytoczona w decyzji argumentacja nie uzasadnia jednakże w stopniu należytym wydanego orzeczenia, świadczy o niepełnej ocenie stanu faktycznego sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS podał, że skarżący, cyt: "(...) nie wskazał na obciążenia natury zdrowotnej, które wykluczałyby możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Nie sposób zaakceptować postawy, w której osoba zobowiązana uchyla się od realizacji swych powinności wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie wykazuje dobrej woli w celu uregulowania swojej zaległości". Powyższe stwierdzenia ZUS budzą co najmniej poważne wątpliwości na tle lektury akt administracyjnych skoro w toku postępowania, w pierwotnym wniosku, oświadczeniu z dnia 9 maja 2011 r., a także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podnosił, że w czasie powstania zaległości nie miał zachowanej zdolności do czynności prawnych, nie ma jej nadal, a rozliczanie z tytułu składek na ubezpieczenia powierzone było jego przedstawicielowi ustawowemu. Organ tymczasem tych istotnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy okoliczności nie wyjaśnił i nie ustalił, czy rzeczywiście skarżący był lub jest ubezwłasnowolniony i w razie potwierdzenia tego faktu – czy i w jakim stopniu mogło to mieć wpływ na powstanie zaległości oraz na aktualną zdolność skarżącego do spłaty zadłużenia, w każdym bądź razie tego argumentu wnioskodawcy nie poddał żadnej ocenie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, czym naruszył normy postępowania z artykułów 7,8, 11, 80 § 1, 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji, tego rodzaju uchybienia natury procesowej skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego aktu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ usunie opisane wady postępowania.