III SA/Wr 545/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] S K O w L, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S M U "[...]" Spółki z o.o. w L na postanowienie P M L z dnia [...] Nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...] miasta L utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym; S M U Spółki z o.o. "[...]" w L wnioskiem z dnia [...] wystąpił do P M L o wydanie na podstawie art. 95 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postanowienia w sprawie "wszczęcia postępowania działowego" działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta L[...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przeprowadzenie postępowania działowego nie zmienia dotychczasowej funkcji tej nieruchomości, na przedmiotowej nieruchomości nie są przewidziane żadne inwestycje, a podział ma na celu uregulowanie stanu prawnego ze stanem faktycznym, co umożliwi wykupienie zajętych części dzielonej działki przez właścicieli sąsiednich działek. S podkreślił, że celem postępowania upadłościowego jest likwidacja majątku upadłego w celu zaspokojenia wierzytelności, zaś podział spornej działki jest niezbędny do terminowego zakończenia postępowania upadłościowego. P M L decyzją z dnia [...] Nr [...], umorzył postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem. W uzasadnieniu zaznaczył, że S M U Sp. z o.o. "[...]" wnioskiem z dnia [...] wszczął już postępowanie o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału tej samej działki, a sprawa zainicjowana tym wnioskiem została zawieszona postanowieniem P M L z dnia [...] Nr [...]. Organ I instancji wskazał, że postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez S K O w L orzeczeniem z dnia [...] Nr [...], natomiast postanowienie organu II instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. P M L wskazał, że oba wnioski złożone przez S M U Sp. z o.o. "[...]" w sprawie uzgodnienia wstępnego projektu podziału dotyczą tej samej działki i z tego powodu działki postępowanie wszczęte wnioskiem późniejszym powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] S K O w L uchyliło decyzję P M L w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie S K w L wskazało, że sprawa z wniosku S M U Sp. z o.o. "[...]" z dnia [...] w sprawie uzgodnienia wstępnego projektu podziału działki nr [...] nie jest tożsama ze sprawą wszczętą wnioskiem z dnia [...] w sprawie uzgodnienia wstępnego projektu podziału działki nr [...]. W opinii organu II instancji uszło uwadze P M L, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje jednego trybu podziału nieruchomości a w rozpatrywanej sprawie odwołujący się wyraźnie wskazał we wniosku z dnia [...], za podstawę prawną wniosku art. 95 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami natomiast wcześniejszy wniosek z dnia [...] S M U Sp. z o.o. "[...]" złożył powołując odmienną podstawę prawną. Organ II instancji dokonując oceny treści opisanych wniosków stwierdził, że oba uruchomiły postępowania administracyjne opierając się na różnych podstawach prawnych i z tego powodu obowiązkiem organu I instancji było merytoryczne rozpatrzenie niniejszej sprawy, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy w sprawie wszczętej wnioskiem strony z dnia [...] zachodzi przesłanka określona przepisem art. 95 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego P M L postanowieniem z dnia [...] Nr [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...] miasta L. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wprawie podziału spornej działki przepis art. 95 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami (powołany we wniosku) nie ma zastosowania. Organ I instancji podkreślił, że strona nie przedłożyła żadnego dowodu, który wskazywałby na usytuowanie spornej działki na terenie zamkniętym. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) o raz § 1, § 2 , § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie terenów zamkniętych niezbędnych dla obronności państwa ( Dz. U. Nr 141, poz.1368). Z powyższym postanowieniem nie zgodził się S M U Spółki z o.o. "[...]", który we wniesionym zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpatrzenie wniosku w sprawie wstępnego podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta L, ewentualnie o uchylenie postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy z uwzględnieniem, że strona podejmuje starania o podział tej nieruchomości od ponad dwóch lat. Strona w uzasadnieniu zażalenia zaznaczyła, że przewlekłość organów w załatwieniu przedmiotowej sprawy naraża stronę na nieterminowe zakończenie postępowania upadłościowego za co może być ona pociągnięta do odpowiedzialności na podstawie art. 102 Prawa upadłościowego. Strona wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania polityki przestrzennej w tym opracowywanie projektów ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej a S M U Sp. z o.o. "[...]" nie może ponosić odpowiedzialności za brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona przypomniała, że proponowany podział nie zmienia dotychczasowej funkcji i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, na tej nieruchomości nie są planowane żadne inwestycje, a podział ma na celu uregulowanie stanu prawnego, który umożliwi wykupienie zajętych części dzielonej działki użytkowanej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Strona podkreśliła, że analogiczny podział działek położonych w obrębie [...] miasta L miał już miejsce. Podsumowując strona wskazała, że organ rozpatrując niniejszą sprawę powinien uwzględnić słuszny interes strony biorąc pod uwagę szczególny proces jakim jest przeprowadzenie postępowania upadłościowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] Nr [...] S K O w L wskazało, że unormowania art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowią lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości określonych w art. 92-94 tej ustawy. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 95 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym niezależnie od ustaleń miejscowego planu, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Organ II instancji wskazał na treść art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który definiuje pojęcie tereny zamknięte jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych nadto S K O w L powołało treść § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2107). W ocenie K w rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że działka nr [...] nie jest wykorzystywana na cele określone w powołanym § 1 rozporządzenia Rady Ministrów i nie jest położona na terenie zamkniętym. Organ II instancji wskazał ponadto, że sporna działka położona jest w granicach terenu górniczego "[...]" i teren ten nie został objęty uchwałą o odstąpieniu od sporządzenia planu a o takim obowiązku przesądza art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), natomiast zgodnie z treścią art. 14 ust.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenów zamkniętych nie sporządza się planów miejscowych natomiast sporządza się taki plan obowiązkowo jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła: - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędna wykładnię, polegającą na wydaniu zaskarżonego postanowienia w treści niezgodnej z zasadami współżycia społecznego jak i słusznego interesu strony skarżącej, - naruszenie art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu zasadności zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy strona skarżąca podejmuje starania o podział przedmiotowej działki od ponad dwóch lat, natomiast strona przeciwna nie podejmuje żadnych kroków w celu uchwalenia przedmiotowego planu, - naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu bezczynności samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowej działki o podział której strona skarżąca podejmuje już starania od ponad dwóch lat a do sporządzenia którego organ jest obowiązany na mocy przepisów prawa. Skarżąca spółka w upadłości wniosła u uchyleniu zaskarżonego postanowienia I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła argumenty przedstawione w odwołaniu, dodatkowo podkreślając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art., 7 k.p.a. ponieważ nie uwzględnia słusznego interesu strony skarżącej i respektuje dwuletnią bezczynność organy w przedmiocie braku uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowej działki. W piśmie procesowym z dnia [...] strona skarżąca oświadczyła, ze dnia [...] została poinformowana o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, jednak ze względu na brak możliwości finansowania planów rozpoczęcie prac nie będzie możliwe. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie dodatkowo wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 7 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowanych przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, natomiast w rozstrzyganej sprawie organ administracji publicznej nie działa w oparciu o takie uznanie. W piśmie procesowym z dnia [...] strona skarżąca poparła swoje dotychczasowe twierdzenia przykładowo powołanymi judykatami, które w ocenie skarżącej wspierają prezentowane przez stronę stanowisko. Ponadto wywiodła, że właściciel w przedmiotowej sprawie został ograniczony w swoich prawach, co jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym zgonie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienie uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Kierując się wspomnianym kryterium, sądy administracyjne mogą dokonać jedynie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie mogą natomiast oceniać zaskarżonych aktów kierując się innymi względami, jak celowości, słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego - zgodnie z przepisami proceduralnymi - tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie z wniosku S M U Spółki z o.o. "[...]" z dnia [...] o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...] miasta L zostało wszczęte na podstawie art. 95 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.o.g.n.). W świetle powyższego w tej sprawie ustalenia wymaga czy w stosunku do działki o numerze [...] w obrębie [...] miasta L przesłanka określona przepisem art. 95 ust. 8 u.o.g.n. została spełniona. Jak wyżej powiedziano, ustalenia stanu faktycznego w powyższym, istotnym dla sprawy zakresie, poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 7 k.p.a., wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art. 80 k.p.a., wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art.107 § 1 i § 3 k.p.a.), jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę. W myśl art. 95 pkt 8 u.o.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Organy administracyjne słusznie powołały się w tej sprawie na definicję terenów zamkniętych określoną w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.p.g.k.) Ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się bowiem jedynie tym pojęciem, natomiast ustawodawca zdefiniował je w powołanym art. 9 ust. 2 u.p.g.k. Nie można więc było przypisać temu sformułowaniu dowolnego znaczenia, należało je odnieść do znaczenia jakie temu terminowi nadaje ww. art. 9 ust. 2 u.p.g.k. zgodnie z którym zgodnie z którym tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W ocenie Sądu, w tej sprawie organy administracyjne obu instancji nie uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Powołana przez stronę postawa podziału nieruchomości wymieniona w art. 95 pkt 8 wymagała przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego nakierowanego na ustalenie czy sporna działka nr [...] jest położona na terenie zamkniętym czyli terenie o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określonym przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, co w niniejszym postępowaniu uczyniono. Należy bowiem zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym zebrany został istotny do rozpatrzenia i załatwienia sprawy materiał dowodowy. Pokreślenia wymaga, ze organ I instancji w piśmie z dnia [...] wezwał stronę skarżącą do udokumentowania, że działka o numerze [...] w obrębie [...] miasta L jest terenem zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.p.g.k. Organy administracji publicznej uwzględniły istniejące dokumenty w sprawie w szczególności oświadczenie S M U Spółki z o.o. "[...]" z dnia [...], zgodnie z którym o fakcie, że sporna działka jest położona na terenie zamkniętym świadczyć ma fakt, że jest umiejscowiona bezpośrednio przy kopalni należącej do [...] S.A. i okoliczność, iż teren ten zgodnie z stanem faktycznym jest terenem specjalnego przeznaczenia (k.11 akt administracyjnych). Organy w wydanych w tej sprawie postanowieniach ustosunkowały się do powyższych twierdzeń strony skarżącej i wyraźnie wskazały na § 1,2,3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie terenów zamkniętych niezbędnych dla obronności państwa (Dz.U. Nr 141, poz.1368) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2107) w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa porównując treść powołanych paragrafów do przedmiotu działalności Spółki z o.o. "[...]" w likwidacji. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia S K O w L należy zdaniem Sądu wskazać treść art. 4 ust. 2a u.p.g.k. W myśl bowiem art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 ustawy. Jak więc wynika wprost z powołanej regulacji dowodem na posadowienie spornej działki na terenie zamkniętym byłaby decyzja wydana w sprawie ustalenia terenu zamkniętego, który ze względów na obronność i bezpieczeństwo państwa obejmowałby obszar, na który składałaby się działka nr [...] w obrębie [...] miasta L. Powyższej decyzji nie dostarczyła strona skarżąca wzywana o udokumentowanie statusu spornej działki. Nie mniej jednak należy wskazać, że zebrane w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy stwarzał organowi administracji dostateczne podstawy do przyjęcia, że sporna działka nie jest położona na terenie zamkniętym. Organy administracji publicznej nie uchybiły także prawu materialnemu, wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia, że działka nr [...] w obrębie [...] miasta L jest położona na terenie zamkniętym. Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 94 ust. 3 u.o.g.n. należy z całą stanowczością stwierdzić, że zarzut ten nie odnosi się do rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu było bowiem postanowienie wydane w efekcie zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 95 ust. 8 u.o.g.n. Podobnie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.) uznać należy za nieuzasadniony. Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa materialnego lub reguł postępowania administracyjnego, przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.