III SA/Wr 549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Olga Białek, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 08 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zezwolenia alkoholowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. z dnia [...]. nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] skarżący wniósł do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. podanie o wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w okresie od [...] do [...]. tj. piwa, wina i napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu, w kawiarni "O." w K.Z. przy ul. [...]. Rozpatrując wniosek organ sanitarny zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. o informację, czy wnioskodawca posiada decyzję zezwalającą na użytkowanie budynku kawiarni "O. " zlokalizowanego w zespole Pałacu K.. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. , pismem z dnia [...]. (znak [...]), poinformował, iż organ nadzoru budowlanego nie wydał pozwolenia na użytkowanie Pałacu K., w szczególności budynku kawiarni "O." w K.Z. oraz oświadczył, iż "w obiegu prawnym obowiązuje decyzja nr [...] z dnia [...] (znak[...]) nakazująca użytkownikowi kompleksu "Z. K." znajdującego się w K. Z. (nr ewidencyjny gruntów [...]) zaniechanie wszelkich robót budowlanych związanych z remontem wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na ww. nieruchomości, a także zakazująca użytkowania tych obiektów". W konsekwencji, w dniu [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. Ś. wydał decyzję Nr [...] (znak [...]), w której odmówił zatwierdzenia kawiarni "O." w K. Z. przy ul. [...] zlokalizowanej na działce nr [...] - do celów sprzedaży napojów alkoholowych: piwa, wina i zawierających powyżej 18% alkoholu w okresie od [...] do [...]., albowiem nie zostały zachowane wymogi określone w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru budowlanego zabronił użytkowania obiektu, tj. kawiarni "O.", w której strona zamierza sprzedawać alkohol, co znalazło wyraz w obowiązujących decyzjach: Państwowego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia [...] (nr [...]) i z dnia [...] (nr [...].); D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] (nr [...]; piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia [...] jego postanowieniu Nr [...] z dnia [...] Rozpatrując odwołanie, decyzja z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisami: art. 18 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2007 r. Nr 70, poz. 473); art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225); Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r.), nie jest możliwym spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych w sytuacji, gdy istnieje prawny zakaz użytkowania obiektu. Powyższy zakaz ma na celu również ochronę zdrowia i życia ludzkiego wynikającego z unormowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W związku z tym, zatwierdzenie kawiarni "O." w K. Z. zgodnie z odwołaniem strony stanowiłoby zarówno naruszenie prawa jak i podstawowych zasad bezpiecznego użytkowania obiektu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji bowiem podtrzymuje błędną decyzje organu pierwszej instancji, odmawiającą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wskazano, że bezzasadne jest powoływanie się przez organy sanitarne na zakaz użytkowania Budynku Oficyny Wschodniej (gdzie zlokalizowana jest kawiarnia), wydanego przez Inspektora Inspekcji Nadzoru Budowlanego w Z. Ś., skoro niewielka katastrowa budowlana miała miejsce w Budynku Głównym. Ta sytuacja, zdaniem skarżącego, nie może być powodem nonsensownego zakazu użytkowania całego obiektu Pałacu K., jeżeli w tym obiekcie mieszka inwestor wraz z rodziną, a cały czas działa w nim kawiarnia "O." i hotel "C.", a turyści zwiedzają obiekt i nie było żadnego wypadku czy zagrożenia z tego tytułu. Skarżący w związku z tym podniósł, że dla bezpieczeństwa konsumentów brak wydania zezwolenia na konsumpcję napojów alkoholowych nie ma żadnego znaczenia, jeżeli i tak bez tego zezwolenia konsumenci korzystają z kawiarni "O.". Sednem sprawy odnośnie zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych jest natomiast zamiar utrudnienia odbudowy obiektu. W uzasadnieniu podniesiono również, że to rzekome naruszenie prawa nie było przedmiotem kontroli Sanepidu, czy organów nadzoru budowlanego. Ponadto wskazano, że informacja nadzoru budowlanego z dnia [...] nie została udostępniona stronie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w sprawie. Odnośnie zarzutu nie udostępnienia pisma z dnia [...] organ podniósł, iż skarżący został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Skarżący nie ustosunkował się do powyższego. Natomiast zarzut dotyczący kontroli przedmiotowego obiektu jest bezpodstawny, gdyż przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadzają kontrole z częstotliwością zależną od rodzaju obiektu i jego ryzyka zagrożenia zdrowotnego. Bezspornym w sprawie jest, że pracownicy Inspekcji w Z. Ś. chcieli przeprowadzić w dniu [...] u skarżącego kontrolę, która ze względu na nieobecność właściciela zakładu, jak również osoby upoważnionej do przeprowadzenia czynności kontrolnych - zakład był nieczynny - nie mogła być przeprowadzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym sądy - sprawując kontrolę - stosują środki określone ustawą, a w konsekwencji - skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na jej wniosek - decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Dopiero tak wyjaśnione okoliczności faktyczne dotyczące rzeczywistych intencji danej osoby pozwalają określić treść żądania i ustalić, czy podanie dotyczy i jakiej sprawy z zakresu administracji publicznej, a następnie ustalić organ właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony. Niemniej organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w troku postępowania, a w razie nie uzyskania zgody – postępowanie umorzyć (art. 61 § 2 kpa). W rozpatrywanej sprawie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. wpłynęło w dniu [...] pismo strony o wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w okresie od [...] do [...] tj. piwa, wina i napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu, w kawiarni "O." w K. Z. przy ul. [...] W związku z tym wnioskiem – bez wyjaśnienia treści żądania strony - organ sanitarny pierwszej instancji na podstawie art. 62 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U Nr 171, poz. 1225), wydał w dniu 28 czerwca 2007 r. decyzję odmawiającą zatwierdzenia kawiarni "O." w K. Z. przy ul. [...] do celów sprzedaży napojów alkoholowych, która została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] W tym miejscu wskazać należy, że zezwolenia alkoholowe, w trybie i na zasadach ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2007 r. Nr 70 poz. 473), wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), właściwy ze względu na lokalizuję punktu (art. 18 ust. 1 ustawy). Natomiast decyzję w sprawie zatwierdzenia zakładów, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, w trybie i na zasadach ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wydaje właściwy ze względu na siedzibę zakładu głównego państwowy powiatowy inspektor sanitarny (art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do wniosku o wydanie zezwolenia (alkoholowego) zainteresowany podmiot winien dołączyć m.in. decyzje właściwego powiatowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu. Niemniej, postępowanie w sprawie zezwolenia alkoholowego i postępowanie w sprawie zatwierdzenia zakładu (podmiotu handlującego tymi produktami) jako spełniającego wymogi sanitarne, to dwa odrębne postępowania administracyjne wszczynane na wniosek zainteresowanej strony. Jak już wskazano wcześniej, o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na jej wniosek decyduje strona, a nie organ do którego on wpłynął. Skoro w rozpatrywanej sprawie we wniosku strona wyraźnie wystąpiła o zezwolenie alkoholowe, organ sanitarny do którego przedmiotowy wniosek wpłynął, przed jego rozpoznaniem - jako wniosku o zatwierdzenie zakładu spełniającego wymagania higieniczne - zobowiązany był do ustalenia czy taki był przedmiot żądania strony, ewentualnie czy strona na takie jego rozpatrzenie wyraża zgodę. Organ sanitarny nie może bez tych ustaleń przekształcić wniosku. Dopiero po ustaleniach faktycznych, że rzeczywistą intencją strony było uzyskanie decyzji zatwierdzającej zakład, o której mowa w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, czy ewentualnie po uzyskaniu zgody strony na wszczęcie w tej sprawie postępowania z urzędu, organ mógł rozpoznać wniosek w powyższym przedmiocie. W przeciwnym wypadku, po ustaleniu organu właściwego rzeczowo, miejscowo i instancyjnie, przekazać temu organowi wniesione podanie. W rozpatrywanych rozstrzygnięciach brak jest tego rodzaju wyjaśnień, ustaleń i prawnej oceny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracyjne obligowane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej Okoliczności te wskazują, że sprawa nie została wyjaśniona do stanowczego jej rozstrzygnięcia z zachowaniem zasad określonych w art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 81 kpa. Z przywołanych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku.