III SA/Wr 549/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz skarżącego kwotę 120 złotych (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] roku funkcjonariusze Izby Celnej we W. przeprowadzili na drodze krajowej nr [...] kontrolę dokumentów zespołu pojazdów samochodowych o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Właścicielem i jednocześnie kierującym pojazdem samochodowym był Skarżący – G. K., który nie przedstawił funkcjonariuszom ważnej karty opłaty drogowej. Kierowca wyjaśnił, iż realizacja w dniu [...] przewozu drogowego była sprawą pilną, gdyż musiał odholować lawetę pożyczoną dzień wcześniej koledze, która na skutek awarii samochodu kolegi stała na poboczu drogi. Oświadczył również, że wobec tych szczególnych okoliczności nie miał możliwości zakupu karty opłaty drogowej. Skarżący w piśmie z dnia [...] doręczonym organowi I instancji wyjaśniał powtórnie, że natychmiastowe odholowanie lawety było konieczne, jako że pozostawała ona niezabezpieczona, zajmując częściowo pas jezdni. G. K. wskazał jednocześnie na niemożność wcześniejszego zakupu karty opłaty drogowej ze względu na rozmieszczenie punktów sprzedaży. W oparciu o wyniki kontroli została przez Naczelnika Urzędu Celnego w W. wydana decyzja nr [...] z dnia [...], nakładająca na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na zaistnienie ustawowych przesłanek odpowiedzialności przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Organ I instancji nie odniósł się do nadzwyczajnych – zdaniem Skarżącego - okoliczności, które spowodowały, że wykonywał przewóz drogowy bez karty opłaty drogowej. W dniu [...]. G. K. złożył od decyzji organu I instancji odwołanie do Dyrektora Izby Celnej we W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji w całości lub umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu odwołania Strona podniosła, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest krzywdzące i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Kwestionując możliwość podwójnego karania za ten sam czyn, Skarżący wskazał, że w stosunku do niego wszczęto już postępowanie wykroczeniowe, zakończone w dnia [...] wydaniem nakazu karnego (sygn. akt [...]) oraz postępowanie administracyjne. Zdaniem Strony organ I instancji naruszył przepisy prawa bowiem złamał zakaz podwójnego karania za ten sam czyn. Skarżący podniósł ponadto, że przepisów u.t.d. nie stosuje się do podmiotów, które nie wykonują działalności gospodarczej. Zdaniem Strony wskazują na to przepisy art. 4 ustawy zawierające definicję takich pojęć jak: transport drogowy i przewozy na potrzeby własne. Ponadto Strona stwierdziła, że organ I instancji naruszył przepisy proceduralne, w ogóle nie odnosząc się do szczególnej sytuacji, jaka miała miejsce w dniu kontroli tj. awaria pojazdu, której nie można było przewidzieć oraz konieczność odebrania swojego mienia. Zwróciła też uwagę na skąpy system dystrybucji winiet, która to przesłanka powinna przyczynić się do umorzenia postępowania. Zdaniem Strony organ I instancji naruszył przepisy procedury, które miały wpływ na wynik sprawy . Strona podniosła również zarzuty, co do kompletności protokołu i przewlekłości postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji uznał za chybione wszystkie zarzuty stawiane przez Stronę w odwołaniu. Podzielił tym samym w całości stanowisko organiu I instancji. W dniu [...] do tutejszego Sądu za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej we W. wpłynęła skarga na decyzję organu II instancji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 ust.2 pkt.3 , art. 42, art. 92 ust.1 , art. 92 ust.3 i 4, art. 93 ust.7 u.t.d., art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2007r. (Dz. U. z 2007r., nr 78, poz. 483 ze zm.), - prawa procesowego, tj: art. 6, art. 7 , art., 8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w W., oraz o zasądzenie kosztów sądowych według spisu kosztów dostarczonego przez stronę lub według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona powtórzyła w całości argumenty odwołania dotyczące braku podstaw i zasadności wymierzenia kary pieniężnej. Skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów I i II instancji, jakoby podmiot nie wykonujący działalności gospodarczej podlegał obowiązkowi uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Zdaniem Strony, obowiązek uiszczenia opłaty drogowej dotyczy wyłącznie pojazdów używanych do działalności gospodarczej na podstawie art. 42 ust. 1 u.d.t. i postanowień rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/8.Zdaniem Strony, wobec faktu, że przejazd pojazdu nie stanowił ani transportu, ani przewozu na potrzeby własne, gdyż nie był wykonywany w ramach działalności gospodarczej, nie można zaliczyć go również do kategorii przewozu drogowego, bo podlega on wyłączeniu z zakresu obowiązujących w tym zakresie przepisów. W ocenie Strony, organ celny wydając decyzję wymierzającą karę pieniężną zbytnio rozszerzył znaczenie ustawy, która systemowo należy do prawa gospodarczego publicznego. W ocenie Skarżącego, powoływanie przez organ art. 3 ust. 2 pkt. 3 u.t.d., które miałoby wskazywać na rzekome zastosowanie ustawy do osób prywatnych - jest błędne, jako że przepis ten odnosi się nie do osób prywatnych, co byłoby sprzeczne z zakresem stosowania ustawy, ale do podmiotów, które nie mając przymiotu osobowości prawnej wykonują działalność gospodarczą w ramach osobowości prawnej innych osób - np. gospodarstwa pomocnicze oraz zakłady budżetowe. Strona stwierdziła, iż przepisy ustawy są nieprecyzyjne. Zdaniem Strony, organ celny odnosząc obowiązek uiszczenia opłaty drogowej do podmiotów nie prowadzących działalności gospodarczej, niewłaściwie zastosował normy prawa materialnego. Tym samym, dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, co z kolei jest naruszeniem prawa. Skarżący podniósł także, że organ nie zbadał wystąpienia przesłanek do niewszczynania postępowania wynikających z przepisu art. 92 a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. i nie umorzył postępowania ze względu na szczególne okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć. Niezbadanie tychże przesłanek stanowi według Strony naruszenie przepisów procedury, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona powtórzyła również zarzut podwójnego ukarania: raz w postępowania wykroczeniowym; drugi raz w postępowaniu administracyjnym, co jej zdaniem jest sprzeczne z przepisami ustawy o transporcie drogowym i stanowi złamanie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, organ podtrzymał wszystko to, co zostało powiedziane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestionując zasadność wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego. W szczególności organ podniósł, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji odniósł się w sposób czytelny i szczegółowy do istnienia przesłanek wynikających z art. 92 ust.3 i 4, art. 93 ust.7 u.t.d. Według organu sama świadomość Strony co do obowiązku posiadania ważnej karty opłaty drogowej stanowi o tym, że Strona powinna, w ramach należytej staranności, przewidzieć konsekwencje wykonywania przewozu drogowego bez ważnej karty. Dyrektor Izby Celnej we W., w związku z powyższym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej - w skrócie - "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. Na wstępie Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdził zarzucanego przez Skarżącego naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez organ przepisów art. 3 ust. 2 pkt. 3 i art. 42 u.t.d. Organy prawidłowo uznały, że przepisy u.t.d. dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego będą miały również zastosowanie do Skarżącego nie będącego przedsiębiorcą. Jak wynika z ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, którego Strona nigdy nie kwestionowała, Strona dokonywała przejazdu zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony po drodze krajowej. Nie była zatem spełniona wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. przesłanka do wyłączenia tego przejazdu spod przepisów u.t.d. Należało do niego stosować na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. przepisy przewidujące określone obowiązki związane z wykonywaniem niezarobkowego przewozu drogowego. Organy celne prawidłowo przyjęły, że na Skarżącym spoczywa także obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, przewidziany w art. 42 ust. 1 u.t.d. Przewóz drogowy pojazdem powyżej 3,5 tony, który nie został – tak jak w tym przypadku - ustawowo zwolniony od obowiązku posiadania karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, podlega bowiem obowiązkowi wykupu karty opłaty drogowej. W ślad za tym obowiązkiem, na podstawie art. 87 ust. 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę opłaty drogowej. Do kontroli karty opłaty drogowej, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.t.d., uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Nie ulega wątpliwości, że organ był w przedmiotowej sprawie umocowany do dokonania kontroli. Konsekwencją kontroli na podstawie art. 92 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d. może być nałożenie na kontrolowanego kary pieniężnej wymierzanej w drodze decyzji administracyjnej. Organ działał więc w ramach obowiązującego porządku prawnego, a zarzut naruszenia praworządności podnoszony przez Skarżącego nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa wynikający z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, którego to naruszenia Skarżący doszukuje się w naruszeniu zasady podwójnego ukarania za jeden czyn. Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, należy rozróżnić ukaranie karą grzywny na podstawie przepisu art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, od kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 tej ustawy. Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie stwarza żadnych przeszkód dla wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Taką kumulację przewiduje w tym wypadku wprost przepis art. 92a ust. 3, który stanowi: "wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy". Są to dwa reżimy odpowiedzialności: odpowiedzialność karna i odpowiedzialność administracyjna. W postępowaniu administracyjnym Strona odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego bez prawidłowego uiszczenia opłaty. Podstawą odpowiedzialności karnej Strony jest natomiast nieposiadanie w pojeździe wymaganych dokumentów. Oba reżimy odpowiedzialności dotyczą zatem różnych zdarzeń. Na marginesie wskazać należy, że nawet, gdyby odpowiedzialność karna i administracyjna wynikały z jednego zdarzenia, to również nie stało by to w systemowej sprzeczności z porządkiem prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Nie są bowiem niczym wyjątkowym zdarzenia, które wywołują konsekwencje w obrębie wielu gałęzi systemu prawa. Tym niemniej jednak zaskarżone rozstrzygnięcie musi być uchylone. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w u.d.t. ma charakter obiektywny, następuje w wyniku stwierdzenia niewykonania obowiązków przez podmiot wykonujący transport drogowy. Ponadto organ wskazuje, że wina i stopień przyczynienia podmiotu do powstania naruszenia nie podlega badaniu przez organ. Organ drugiej instancji podzielił powyższe stanowisko. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do argumentów Strony skarżącej, dotyczących wyjątkowości sytuacji, tj: awarii pojazdu, pozostawienie niezabezpieczonej lawety będącej własnością Skarżącego, blokowanie części pasa ruchu przez lawetę. W dniu 20 czerwca 2007r. weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661), która wprowadziła zmiany niektórych przepisów u.t.d. W rozpatrywanej sprawie, istotne znaczenie ma dodanie z dniem 20 czerwca 2007 roku nowego ust. 4 w art. 92a u.t.d. oraz dodanie nowego ust. 7 w art. 93 u.t.d., stanowiących odpowiednio: "Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.", oraz: "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej(...)". W świetle tych regulacji, nie jest dopuszczalne stanowisko organu, oparte na utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie poglądach dotyczących przepisów u.t.d. sprzed nowelizacji w dniu 20 czerwca 2007 roku, w myśl którego organ bada jedynie zaistnienie ustawowych przesłanek odpowiedzialności i wyłącznie w oparciu o wynik tych ustaleń wydaje decyzję. Ustawodawca odwołuje się do oceny wpływu podmiotu na powstanie naruszenia oraz do wystąpienia zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Podmiot zyskuje zatem możliwość ekskulpowania się nawet w przypadku, gdy nie wykona obowiązków nakładanych przez u.t.d. Tym samym, na organ został nałożony obowiązek oceny, czy okoliczności powoływane przez podmiot wystąpiły i czy z punktu widzenia należytej staranności podmiot będzie ponosił odpowiedzialność za naruszenie u.t.d. Powyższe zmiany weszły w życie w dniu 20 czerwca 2007 roku i obowiązywały w dacie orzekania przez zarówno przez organ I jak i II instancji. Skarżący, w toku całego postępowania, począwszy od oświadczenia złożonego w protokole przesłuchania strony z dnia [...] (k. [...]), poprzez pismo wyjaśniające z dnia [...] (k.[...]), odwołanie, aż do wyjaśnień zawartych w skardze, podnosił istnienie szczególnych okoliczności, które go ekskulpowały. Organy celne w toku postępowania administracyjnego nie rozstrzygnęły czy okoliczności takie faktycznie zaistniały, nie dokonano więc wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Organy celne, prowadząc niniejsze postępowanie, powinny były dokonać oceny sprawy w oparciu o przepisy art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 u.t.d. Brak dokonania takiej analizy przez organy I i II instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś, jak słusznie podnosi Skarżący, art. 7 kpa. Uniemożliwia to Sądowi ocenę prawidłowości ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego, koniecznych do podjęcia przez organy celne niewadliwego rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do ukarania skarżącego karą w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych W konsekwencji trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia reguł postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku) i powodowało konieczność zastosowania w sprawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).