III SA/Wr 550/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W.M. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi W.M. (dalej: strona, skarżący, Radny) jest Zarządzenie zastępcze nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda), który na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: usg) oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 684, ze zm., dalej: ukw), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta i Gminy W. W.M. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod firmą "A" w dniu [...] maja 2018 r. znak [...]zawarł umowę dzierżawy nieruchomości z Gminą W., której przedmiotem jest Budynek gospodarczy murowany wolno stojący o pow. 19 m2 i grunt z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej – [...], o pow. 636, będący własnością Gminy W. położony we W., w ewidencji gruntów oznaczony jako (część działki) dz.nr [...]. Umowa obowiązuje od 1 lipca 2018 r. i została zawarta na czas nieoznaczony. Wskazał organ, że art. 24f ust. 1 usg wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Celem ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Zakaz ten ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Argumentował, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że mając na uwadze cel zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 usg nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego rodzaju czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Jednak inaczej należy oceniać korzystanie z mienia komunalnego na podstawie umów użytkowania, dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Wojewody, Radny prowadzi działalność gospodarczą i do tego celu wykorzystuje mienie stanowiące własność Gminy W., tym samym wykorzystuje on mienie komunalne Gminy i narusza zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 usg. Sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności - w myśl art. 383 § 1 pkt 5 ukw jest wygaśnięcie mandatu radnego Wobec tego, że Rada Miasta i Gminy W. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego, organ nadzoru - działając w oparciu o art. 98a ust. 1 usg - skierował do organu stanowiącego Gminy pismo z [...] lipca 2019 r. wzywające do podjęcia odpowiedniego aktu. W odpowiedzi poinformowano, że Rada nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego. W związku z powyższym Wojewoda wydał - na podstawie art. 98a ust. 2 usg - zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu skarżącego. Skargę na to zarządzenie wniósł - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - Radny Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów. Zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.g. oraz art. 24f ust. 1 usg przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 80 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie się na nieuzasadnionych i zbyt daleko idących domniemaniach faktycznych, tym samym niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest stroną umowy dzierżawy zawartej z Gminą W., opłaca ustalony czynsz, jak również ponosi koszty wszelkich świadczeń publicznych związanych z przedmiotem dzierżawy na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców. Jako Radny nie korzysta w sposób uprzywilejowany z terenów Gminy W., a korzysta na warunkach dostępnych dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Nie zgodził się skarżący z wykładnią organu, że przepis art. 24f ust. 1 usg ma charakter bezwzględny, a więc że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Korzystanie z mienia na warunkach powszechnej dostępności nie prowadzi do naruszenia przepisu. Dalej skarżący odwołał się do ustawy o samorządzie województwa i art. 30 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 usg i w rezultacie prawidłowo go zastosował w sprawie. Zgodnie z art. 98a ust. 1 usg, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 89a ust. 2 usg). Z kolei w powołanym w art. 98a ust. 1 usg przepisie art. 383 Kodeksu wyborczego wskazuje się przypadki, w jakich następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Jednym z nich jest opisany w § 1 pkt 5 tego artykułu przypadek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie zaś z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl natomiast art. 24f ust. 1 usg, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W sprawie bezspornym jest, że skarżący w chwili rozpoczęcia sprawowania mandatu był osobą prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "A" oraz, że w dniu [...] maja 2018 r. zawarł umowę dzierżawy nieruchomości z Gminą W., której przedmiotem jest Budynek gospodarczy murowany wolnostojący o pow. 19 m2 i grunt z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej – [...], o pow. 636, będący własnością Gminy W. położony we W., w ewidencji gruntów oznaczony jako (część działki) dz.nr [...]. Umowa obowiązywała od [...] lipca 2018 r. i została zawarta na czas nieoznaczony. Trzymiesięczny termin od złożenia ślubowania przez radnych Rady Miasta i Gminy W., w którym radny był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności upłynął [...] lutego 2019 r. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy uzasadnione jest stanowisko Wojewody o naruszeniu w powyższych okolicznościach art. 24 f ust. 1 usg i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Radnego. Sąd w zaistniałym sporze jako uzasadnione ocenił stanowisko Wojewody. Nie budzi wątpliwości, że zawarty w art. 24f ust. 1 usg zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną bezstronnego wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Przepis ten, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Jego celem jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być zatem sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem, tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest nawet uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy nawet sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por. wyroki z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17 oraz z 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Ustawodawca wprowadził generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Naruszenie zakazu wprowadzonego w art. 24f ust 1 u.s.g. nie jest uwarunkowane rodzajem, czy przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Powierzając jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia samorządowego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidulanych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z dnia: 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/15, oraz z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17, dostępne, CBOSA). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 usg nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego i transparentnego wykonywania mandatu radnego. Zaznaczyć trzeba, że art. 24f ust. 1 usg nie zawiera wyłączenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, w przypadku wykorzystywania mienia komunalnego gminy na podstawie stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnej działalności gospodarczej, jeżeli najem lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, jakie w odniesieniu do radnych wojewódzkich stanowi art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi oraz mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, nie jest dopuszczalna wykładnia art. 24f ust. 1 usg odwołująca się i rozszerzająca ww. przepis o rozwiązania przyjęte w ustawie o samorządzie województwa. Sąd nie znajduje podstaw do formułowania w drodze wykładni dodatkowych przesłanek, które winny być uwzględniane przy interpretowaniu i stosowaniu art. 24f ust. 1 usg. Skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15, (CBOSA), według którego zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem, a zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepisy zawierające normy zakazujące, nakazujące, bądź ograniczające podlegają ścisłej wykładni. Zawarty w art. 24f ust. 1 usg zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy wiąże w każdym wypadku prowadzenia takiej działalności przez radnego rady gminy z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego. Powyższego nie zmienia okoliczność, że działalność gospodarcza na takich samych warunkach była prowadzona przez Radnego przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego. Skoro Radny korzysta w ramach prowadzonej działalności z mienia gminy, to narusza zakaz z art. 24f ust. 1 usg. Jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 usg, a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności. (por. wyrok z 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 415/14, CBOSA). Konsekwencją takiego stanowiska jest ocena, że uprawnione było zastosowanie wobec skarżącego art. 383 § 1 pkt 5 k. wyb. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., Tym samym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.