III SA/Wr 554/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Powiatu Z., których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Z. oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Rada Powiatu Z. podjęła - [...] listopada 2017 r. - uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Powiatu Z., których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Z. oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków. W załączniku do uchwały podała wykaz tych przystanków. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. - dalej: u.s.p.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm. - dalej: u.p.t.z.). Mocą uchwały zlikwidowany został przystanek w ciągu drogi powiatowej nr [...], przy ul. W. w Z., po stronie lewej. Pozostawiono przystanek po stronie prawej (przy Zespole Szkół Zawodowych), przy ul. W. [...], przeznaczony dla wysiadających. W uzasadnieniu do uchwały wskazano na liczne skargi mieszkańców i pasażerów. Zauważono, że rozważając likwidację przystanku wzięto wzgląd na bezpieczeństwo i możliwość godnego korzystania z przystanku. Skargę na w/w uchwałę wniósł J.K. (dalej: skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" Przedsiębiorstwo Wielobranżowe J. K. z/s w W. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 15 ust. 2 u.p.t.z. w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: u.o.k.k.), przez określenie przystanków komunikacyjnych w drodze uchwały i ograniczenie dostępu do przystanków przewoźników (likwidacja przystanku przy ul. W.) na korzyść podmiotu prywatnego - dworca autobusowego, m.in. poprzez wprowadzenie nieuczciwych warunków i zasad korzystania z przystanków oraz narzucanie uciążliwych warunków, w szczególności takich, które przynoszą nieuzasadnione korzyści prywatnemu przedsiębiorcy z tytułu partycypowania innych przewoźników w kosztach utrzymania obiektu dworcowego w Z.; 2) art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 u.o.k.k., poprzez nadużywanie pozycji dominującej i stosowanie praktyk ograniczających konkurencję na lokalnym rynku usług regularnego przewozu osób przez narzucanie warunków i zasad korzystania z przystanków mniej korzystnych niż poprzednio ustalone i - w konsekwencji - działanie polegające na degradacji konkurencji, zamiast jej rozwoju. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ew. stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniał, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w złożeniu skargi, podnosząc jedynie argumenty natury faktycznej. Za chybione uznał zarzuty naruszenia przepisów u.o.k.k. wskazując, że Powiat nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy. Zaakcentował, że podstawą podjęcia uchwały były argumenty zawarte w jej uzasadnieniu, tj. zapewnienie spokoju i bezpieczeństwa mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a./). Skarga wniesiona została w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. skarga nie jest skargą powszechną. Dlatego też - w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. - skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i - jednocześnie - wykazać jego naruszenie. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest zbadać, czy - będąca przedmiotem skargi - uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, Lex nr 597362). Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., tj. że wykazał on naruszenie przez skarżoną uchwałę jego interesu prawnego, gdyż do grona jej adresatów należą również przewoźnicy prowadzący swoją działalność na terenie Powiatu Z. Jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadzi przewóz regularny na terenie w/w Powiatu, z związku z czym oczywiste jest, że uchwała w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Powiat i udostępnionych dla przewoźników, w sposób bezpośredni rzutuje na jego sytuację prawną (narusza jego interes prawny). Wymaga podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena Sądu, że uchwała naruszająca interes prawny skarżącego jednocześnie narusza prawo. Uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzeniem nieważności skutkować może naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Konstytucja RP nakazuje, aby zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służyły zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej. W przeciwieństwie do gminy, powiat może wykonywać jedynie zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego (art. 4 u.s.p.). Bezsprzecznym jest, że - na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.t.z. - w zakresie dróg, których dysponentem jest powiat, przyznano mu kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. określa, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.t.z. stanowi, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 13 u.p.t.z., przystanek komunikacyjny to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, a ponadto, w transporcie drogowym, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała - pomimo dość lakonicznego uzasadnienia - została podjęta zgodnie z przepisami prawa. W myśl art. 12 ust. 1 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego. Wyliczenie spraw należących do wyłącznej właściwości powiatu ma w zasadzie charakter zamknięty, choć w pkt 11 art. 12 u.s.p wskazano wyraźnie na możliwość poszerzenia tego wykazu. Ustawodawca, na podstawie cyt. wyżej art. 15 ust 2 u.p.t.z., przyznał Radzie Powiatu w Z., jako organizatorowi publicznego transportu drogowego, kompetencję do określenia przystanków komunikacyjnych, które są udostępniane dla operatorów i przewoźników. W okolicznościach sprawy uznać zatem należy, że Rada Powiatu w Z. nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. Jako organ uchwałodawczy, przy podejmowaniu zaskarżonej ustawy, kierowała się dobrem mieszkańców Powiatu, którzy zamieszkują w okolicach zlikwidowanego przystanku. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, likwidacja przystanku nastąpiła głównie z ich inicjatywy. Należy zaznaczyć, że nie każda działalność jednostek samorządu terytorialnego będzie działalnością, o której mowa w art. 4 pkt 1 lit. a) u.o.k.k., tym samym nie w każdym przypadku powiat jest przedsiębiorcą w rozumieniu w/w ustawy. Status taki ma wówczas, gdy wskutek podejmowanego działania można go zakwalifikować jako jednostkę uczestniczącą w obrocie gospodarczym i tym samym mogącą mieć wpływ na warunki konkurencji panujące na rynku właściwym. Zgodzić trzeba się z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy, że pod pojęciem organizowania usług o charakterze użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) u.o.k.k., należy rozumieć działalność jednostek samorządu terytorialnego, która polega na tworzeniu wszelkiego rodzaju ram świadczenia takich usług przez innych przedsiębiorców, w tym określaniu za pomocą aktów prawa miejscowego normatywnych warunków ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie działalności z zakresu usług użyteczności publicznej oraz zasad wykonywania takiej działalności. Jednostka samorządu terytorialnego, jako przedsiębiorca, ma obowiązek uwzględniać w swojej działalności zakazy wynikające z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nawet wtedy, gdy wydaje akty prawa miejscowego lub decyzje administracyjne, związane z organizowaniem usług użyteczności publicznej (wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 2008 r., III SK 12/08, Lex nr 510142). Badaniem, czy - w świetle przepisów u.o.k.k. - Powiat Z. , przy przyjęciu uchwały o lokalizacji przystanków, był przedsiębiorcą naruszającym zasady konkurencji, powinien jednak zajmować się organ antymonopolowy. Wskazać należy, że Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny, czy doszło do naruszeń wyszczególnionych w art. 9 ust. 1 i 2 u.o.k.k., gdyż temu celowi służy specjalnie do tego ustanowiona przez prawodawcę procedura. Zasadniczym celem u.o.k.k. jest ochrona konkurencji, interesów przedsiębiorców oraz interesów konsumentów (art. 1 ust. 1 u.o.k.k.). Ochrona ta podejmowana jest w interesie publicznym. Według art. 29 ust. 1 u.o.k.k., centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Istotne znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego postępowania przed organem antymonopolowym ma ustalenie, jakiego rodzaju zjawiska zagrażają dobrom chronionym przez ustawę. Mając na uwadze powyższe, punktem wyjścia wszelkich rozważań powinna być analiza praktyk ograniczających konkurencję, antykonkurencyjnych koncentracji i praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek, które w świetle obowiązujących przepisów muszą być spełnione, aby konkretne zachowanie przedsiębiorcy mogło zostać uznane za zachowanie objęte ustawowym zakazem. Podkreślić również wypada, że samo postępowanie w sprawach ochrony konkurencji cechuje daleko posunięta specyfika w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Postępowanie przed Prezesem UOKiK jest zdeterminowane przez przepisy prawne zawarte w różnych aktach prawnych (K.p.a., K.p.c., K.p.k.). Tym samym, można stwierdzić, że zamiarem ustawodawcy, który zadecydował o połączeniu w postępowaniu przed organem antymonopolowym przepisów zawartych w różnych aktach prawnych, była chęć stworzenia szczególnej procedury postępowania antymonopolowego. Wprowadzenie przez ustawodawcę do postępowania antymonopolowego cech procedury hybrydowej podyktowane zostało koniecznością zapewnienia skutecznej realizacji celów u.o.k.k. (M. Sieradzka, Postępowanie przed Prezesem UOKiK według regulacji nowej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - cz. I", MOP 2007, Nr 24, str. 1351). Odmienny charakter postępowania antymonopolowego, w stosunku do zwykłego postępowania administracyjnego, wynika również z poddania przez ustawodawcę kontroli działalności orzeczniczej organu antymonopolowego sądom powszechnym. Skarżący złożył do UOKiK zawiadomienie o podejrzeniu stosowania przez Powiat Z. praktyk ograniczających konkurencję, w związku z likwidacją przystanku komunikacyjnego w ciągu drogi nr [...], przy ul. W. w Z., które zainicjowało postępowanie wyjaśniające przed Prezesem UOKiK. Z przesłanego do Sądu pisma Prezesa UOKiK z [...] marca 2019 r. (poz. 37 akt sądowych) wynika, że analiza tego zawiadomienia nie wskazała na możliwość naruszenia przez Powiat przepisów u.o.k.k., w szczególności jej art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 i 6. W związku z powyższym, Prezes Urzędu nie wszczął w tej sprawie postępowania wyjaśniającego i/lub antymonopolowego oraz nie wydał w tej sprawie decyzji administracyjnej. Wobec powyższej argumentacji, tut. Sąd nie był uprawniony do rozstrzygania kwestii naruszenia przepisów u.o.k.k. Dlatego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 u.o.k.k., tj. przepisów wprowadzających zakaz nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym oraz określających podstawowe formy nadużywania pozycji dominującej. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Sąd skargę, jako bezzasadną, oddalił w całości.