III SA/Wr 554/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Skarżący R. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca, strona) zwrócił się [...] 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Pismami z dnia [...] 2020 r. skarżący został poinformowany przez ZUS o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. w kwocie [...] za każdy miesiąc, którą ustalono na podstawie dokumentów rozliczeniowych oraz stanu konta na ten dzień. Pismem z dnia [...] 2020 r. skarżący w związku z dokonaną w dniu [...] 2020 r. korektą deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania tej składki ze względu na zwiększone kwoty wynikające z korekty deklaracji. Korekta dotyczyła pomyłki w rozliczeniu, w związku z przejściem skarżącego na tzw. "duży ZUS". Decyzją z [...] 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składki za maj 2020 r. w kwocie wynikającej ze złożonej w dniu [...] 2020 r. deklaracji rozliczeniowej korygującej wysokość składki. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7, art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa COVID-19"), w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") W uzasadnieniu organ powołał art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Ponadto wskazał, że ZUS rozpatrzył wniosek z dnia [...] 2020 r. i zwolnił skarżącego z opłacania składek. Według organu za miesiąc maj 2020 r. składki zostały umorzone według składki należnej na dzień rozpatrywania wniosku tj. [...] 2020 r. i wniosek za ten dzień nie podlega ponownemu rozpatrzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o przyznanie prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. w kwocie wynikającej ze złożonej w dniu [...] 2020 r. deklaracji rozliczeniowej korygującej wysokość składek za ten miesiąc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzją tą odmówiono skarżącemu zmiany kwot zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Organ przyjął, że kwota do zwolnienie jest ustalana według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Kwota ta jest ustalana jednorazowo i nie jest korygowana po złożeniu korekty deklaracji rozliczeniowej. Zatem skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia według uzupełnionych deklaracji, bowiem deklaracja ta została złożona po załatwieniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Skarżący skorzystał zatem ze zwolnienia w zakresie wynikającym ze złożonych dokumentów rozliczeniowych. Skarżący nie zgadza się z taką interpretacją zaistniałego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, także brak jest podstaw do podzielenia stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID stanowił, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności składkowych za maj 2020 r. w wartościach wynikających z korekty deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc, gdyż korekta deklaracji za ten okres rozliczeniowy złożona została po rozpatrzeniu już wniosku o zwolnienie według pierwotnej deklaracji, według stanu na dzień [...] 2020 r. Z tym stanowiskiem Sąd nie może – w stanie faktycznym sprawy – się zgodzić. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Dodać należy, że poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, Nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366). Należało o tym wspomnieć, ponieważ o uchyleniu decyzji przesądziły na tym etapie sprawy, stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Zdaniem Sądu, organ w ramach uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa (powołał art. 31 ust. 1 zamiast art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID), regulujących warunki zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Decyzja nie posiada także prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ odmawiając zwolnienia za maj 2020 r. stwierdził, że kwota do zwolnienia z opłacania składek jest ustalana według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie co stanowi negatywną przesłankę do podejmowania decyzji w zakresie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynikających z korekty deklaracji rozliczeniowych. Organ nie podał jednak na jakiej podstawie prawnej wywodzi, że brak jest podstaw przy dokonanej korekcie deklaracji rozliczeniowej za maj 2020r. do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia należności z tytułu składek za ten okres w wielkości wykreowanej korektą. Rzeczą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było wykazanie, iż po myśli przepisów wskazanych w sentencji jako podstawa materialnoprawna działania (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID) wobec skarżącego nie mogła zostać podjęta decyzja o zwolnieniu składek za maj 2020r. z uwagi na zmianę wartości składek wskutek korekty deklaracji rozliczeniowych. Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadaniu temu nie sprostał. Ponadto organ po przywołaniu błędnej podstawy prawnej tj. treści art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423) nie wskazał dlaczego przepisy te uzasadniają podjętą decyzję, przez co nie dokonał subsumpcji zastosowanych przepisów do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, z treści powołanych w sentencji decyzji przepisów żadną miarą nie wynika stanowisko organu by kwota składek do zwolnienia była ustalana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości a w konsekwencji nie wynika z jakich przyczyn prawnych organ nie mógł orzekać o zwolnieniu w wysokości składek wynikających z korekty deklaracji rozliczeniowej. Skorygowanie do właściwej należnej wysokości podstawy wymiaru składek nie jest równoznaczne z przesłaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych deklaracji rozliczeniowej. Jak bowiem stanowi art. 31zq ust. 1 ustawy COVID za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach u.s.u.s., chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID). Zgodnie z art. 31zq ust. 3 tej ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Podsumowując, w ocenie Sądu z treści powołanych przepisów ustawy o COVID żadną miarą nie wynika stanowisko organu, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Zdaniem Sądu, nie sprzeciwia się temu treść art. 31zq ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie posługuje się on terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji nie podważona przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy o COVID terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020r. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego. Skoro podjęte przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom prawa wynikających z przepisów prawa a przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 11 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę i dokonując subsumpcji zastosowanego przepisu prawa organ wskaże w sposób jednoznaczny normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego orzeczenia w sprawie i wyda orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.