III SA/Wr 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją dnia [...], (znak [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] o brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - pylicy płuc, u Z. Z. (dalej: skarżący). Wyrokiem z dnia [...] (Sygn. akt [...]), Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we W. oddalił skargę na powyższą decyzję, oraz postanowieniem z dnia [...] (Sygn. akt [...]), odrzucił wniesione przez zainteresowanego odwołanie od ww. wyroku. Postanowieniem z dnia [...] (Sygn. akt [...]), Sąd odrzucił wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną. Po kolejnych okresowych badaniach lekarskich, A we W. - Oddział w W. wydał dnia [...] orzeczenie lekarskie (nr [...]), o rozpoznaniu choroby zawodowej - pylicy płuc: pylicy górników kopalń węgla, u skarżącego. W konsekwencji, [....] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., decyzją z dnia [...] (znak: [...]), zmienił własną decyzję ostateczną z dnia [...] (nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - pylicy płuc i orzekł o stwierdzeniu choroby zawodowej - pylicy płuc [poz. 2 w wykazie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65 poz.294/], u skarżącego. Rozpatrując odwołanie, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] ([...]), uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji z uzasadnieniem, że sprawa winna być rozpoznana przez organ pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, organ sanitarny podjął postępowanie w sprawie choroby zawodowej: przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej były przypadki stwierdzenia na stanowisku pracy przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych - u skarżącego - (poz. 5 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach Dz. U. Nr 132 poz. 1115). Dnia [...] A w W. wydał orzeczenie lekarskie (nr [...]), o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli. W piśmie z dnia [...] (data wpływu do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W.: [...]), Z. Z. oświadczył, że nie wyraża zgody na badania w jednostce orzeczniczej II stopnia. Dnia [...] A w W. poinformował [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o skierowaniu skarżącego na badania do B w Ł. W konsekwencji, dnia [...] [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zawiesił postępowanie w sprawie choroby zawodowej - przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli (poz. 5 wykazu chorób zawodowych) - do czasu otrzymania ostatecznego orzeczenia lekarskiego z uprawnionej jednostki medycznej. Zdaniem organu, sprawa wymaga zakończenia diagnostyki medycznej. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, składając ponownie oświadczenie o braku zgody na badania lekarskie w B. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., uznając postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania za bezzasadne, postanowieniem z dnia [...], uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania i postępowanie pierwszej instancji umorzył. Organ drugiej instancji podniósł, że [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., mając w posiadaniu pismo skarżącego z dnia [...] do A w W., w którym skarżący przedstawił stanowisko, że nie zgadza się na badania w B, winien uwzględnić to oświadczenie woli skarżącego i kontynuować postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej u skarżącego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł, że nie jest ono zgodne z faktycznym stanem jego zdrowia. Wskazał, że przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli zostało rozpoznane dużo wcześniej, w czasie obowiązywania rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Jego zdaniem, mimo rozpoznania choroby, lekarze ze złej woli nie uznali jej jako choroby zawodowej, Na występowanie tej choroby wskazują opinie biegłych oraz dokumentacja zawarta w aktach ZUS-u, sądowych oraz przychodniach zdrowia. Podniósł także, że zatajane były i są inne choroby układu oddechowego: bronchit, rozedma, krzemica, pylica guzkowo punkcikowata i przewlekłe zapalenie oskrzeli, oraz okoliczność, że na stanowisku pracy występowało przekroczenie normatywów higienicznych. Natomiast twierdzenie organu pierwszej instancji, że nie posiada żadnych dokumentów w swoich materiałach dotyczących jego stanu zdrowia jest - zdaniem skarżącego - niedopełnieniem obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji potrzymał swoje stanowisko. Podniósł dodatkowo, że rozpoznane we wcześniejszych latach przewlekłe zapalenie oskrzeli przebiegało bez niewydolności narządu oddechowego, która wymagana jest do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto wskazał, że diagnoza powyższa wystawiona była przez placówki nieupoważnione do orzekania o chorobie zawodowej (ZUS, przychodnie, biegli sądowi). Inne choroby, przytaczane w skardze przez skarżącego nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych. Natomiast w sprawie pylicy płuc toczy się obecnie odrębne postępowanie administracyjne. Wskazał także, że [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie neguje występowania narażenia zawodowego. Ocena narażenia zawodowego wykazała przekroczenie norm higienicznych, jednakże do rozpoznania choroby zawodowej musi być również rozpoznanie kliniczne. Natomiast dokumentacja dołączona przez skarżącego znajduje się w aktach sprawy i była analizowana zarówno przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. jak i przez placówki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wniesiona skarga nie jest zasadna bowiem kontrolowane postanowienie nie uchybia prawu. Jako podstawę zawieszenia postępowania w sprawie choroby zawodowej organ pierwszej instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Cytowany przepis stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w ustawowo określonych terminach. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być zatem tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być więc taka okoliczność, którą organ, prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd. Funkcją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zapewnienie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z zachowaniem zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., gdy nie wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, mogą być ocenione przez organ prowadzący postępowanie, lecz należą do właściwości innych organów lub sądu - chociaż i w takim przypadku ustawodawca przewidział wyjątek określony w art. 100 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło w przedmiocie choroby zawodowej, rozstrzyganej na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115). Zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia, właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Rozstrzygnięcie w przedmiocie choroby zawodowej wymaga więc orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, wymienionych w tym rozporządzeniu. W szczególności, jak wynika z ust.2 pkt 1 jednostkami orzeczniczymi I stopnia są poradnie i oddziały chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, zaś według § 5 ust. 3 pkt 1 jednostkami orzeczniczymi II stopnia są poradnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo - rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy. W orzecznictwie administracyjno-sądowy przyjmuje się, że wskazane orzeczenia lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Trafnie wskazuje się, że bez tych opinii, bądź sprzecznie z nimi, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu z obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dysponował orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawnioną jednostkę medyczną - orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] A w W. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli u skarżącego. Uznał jednak, że dla należytego, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie powyższej choroby zawodowej konieczne jest orzeczenie lekarskie jednostki medycznej drugiego stopnia. Niemniej z przepisu § 7 ust. 1 wskazanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. wynika, iż wyłącznie pracownik jest podmiotem upoważnionym do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie jego ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. (zob. wyrok z dnia 15 marca 2007 r. NSA w Warszawie , II OSK 756/06, ONSAiWSA 2008/2/40). Ani treść § 7 rozporządzenia, ani postanowienia zawarte we wskazanym już § 8 rozporządzenia, nie pozwalają na zaakceptowanie przyjętego stanowiska organu pierwszej instancji, że można wystąpić z urzędu o przeprowadzenie ponownego badania pracownika przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia, pomimo nie wyrażenia zgody na takie badanie przez pracownika. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja uzależnienia, uwarunkowania postępowania prowadzonego w sprawie choroby zawodowej od wydania orzeczenia lekarskiego przez uprawnioną jednostkę medyczną drugiego stopnia. Wskazać należy, że istnienie związku zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sanitarny sprawie. W rozpatrywanej sprawie, taka sytuacja nie wystąpiła, organ sanitarny dysponował orzeczeniem lekarskim uprawnionej jednostki medycznej. W konsekwencji, skoro skarżący nie wyraził zgody na ponowne badania, nie zasadne było zawieszanie postępowania w sprawie choroby zawodowej, jak to uczynił organ pierwszej instancji, do czasu uzyskania orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę medyczną drugiego stopnia. Trafnie organ drugiej instancji uznał, że mając orzeczenie jednostki medycznej pierwszego stopnia i oświadczenie skarżącego, iż nie zgadza się na badania w B jako jednostce drugiego stopnia, organ pierwszej instancji winien uwzględnić to oświadczenie woli skarżącego i kontynuować postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej u skarżącego, a nie je zawieszać. Zasadnie więc uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i postępowanie tego organy w tym zakresie umorzył. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.