III SA/Wr 558/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] P. R. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Wniosek ten obejmował łącznie powierzchnię użytkowaną rolniczo - 303,48 ha w tym działkę rolną położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 125,30ha. W dniu [...]. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wpłynął wniosek J. R. (zwanego w dalszych wywodach "skarżącym") o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008, do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Działka objęta wnioskiem skarżącego, była działką uprzednio zgłoszoną do przyznania pomocy przez P. R. (wniosek z dnia [...].). Do wniosku skarżący dołączył "porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych zawarte w dniu [...]." Umowa ta została zawarta pomiędzy P. R. a skarżącym i dotyczyła działki nr [...]. Z treści porozumienia wynikało, że P. R. jako posiadacz przedmiotowej działki podejmuje współpracę ze skarżącym w zakresie wspólnego użytkowania gruntów w celu prowadzenia działalności rolniczej. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW za rok 2008. Podstawę odmowy przyznania pomocy stanowił § 6. ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68., poz. 448 ze zm.), który stanowi, iż jako przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części, na rzecz innego podmiotu, w przypadku wnioskowania przez przejmującego o przyznanie płatności ONW, należy rozumieć przeniesienie posiadania wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na których znajdują się działki rolne lub części działek rolnych położone na obszarach ONW, zadeklarowane do płatności we wniosku przyznanie pomocy z tytułu ONW przekazującego. Natomiast ze względu na fakt , że skarżący przejął tylko 1 działkę, płatność mu nie przysługuje. Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...]., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że warunki przyznawania płatności ONW do gruntów rolnych reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 68, poz.448 ze zm.). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, płatności ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) 1868/94, (WE) 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 40, str. 269, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem " który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 25, str. 391); jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym". Na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia powierzchnia części działki rolnej deklarowana we wniosku, o którym mowa w § 5 ust. 1, nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Natomiast § 4 stanowi, iż kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę działki rolne lub ich części położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe - w kolejności od najwyższej do najniższej. Jednak jak podkreślił organ odwoławczy, najistotniejsze znaczenie w omawianej sprawie ma § 6 ust. 1-6 rozporządzenia, wedle którego jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. (ust. 1) Podmiot przejmujący posiadanie we wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, podaje numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru (ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, podmiot przejmujący posiadanie dołącza: 1) oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w którym zobowiązuje się do: kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych obszarach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a; 2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji (ust. 3). Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek przez przekazującego posiadanie(ust. 4). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW przejmujący posiadanie wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie(ust. 5). Za dzień przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu uznaje się dzień określony w umowie sprzedaży, dzierżawy lub innej umowie, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania. Jeżeli w umowie nie został określony termin przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku, za dzień przeniesienia posiadania tych działek lub ich części przyjmuje się dzień zawarcia umowy (ust. 6). Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, że kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie, czy zawarta pomiędzy P. R. i skarżącym umowa - porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania działek - uprawnia skarżącego do uzyskania płatności ONW, oraz czy decyzja odmowna organu I instancji w sprawie, została wydana w oparciu o obowiązujący stan prawny w odniesieniu do płatności ONW oraz zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji wskazał, że ustawodawca posługując się w § 6 ust. 1 określeniem "części działek rolnych", miał na myśli sytuacje gdzie obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z cytowanego wyżej § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Prawodawca przewidział zatem sytuację gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.). W tym rozumieniu ustawodawca użył także sformułowania dotyczącego części działek w § 6 ust. 1 rozporządzenia, który jak i jego dalsze ustępy, zawiera regulacje dotyczące warunków i zasad na jakich o płatność ONW może ubiegać się przejmujący posiadanie wszystkich działek rolnych w całości, jak i wszystkich działek rolnych tylko w części położonych na terenach ONW, zgłoszonych uprzednio do tej pomocy przez przekazującego gospodarstwo. A zatem, jak wywodził dalej organ, jak stanowi omawiany przepis: jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, należy rozumieć w ten sposób, że transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, tak tych które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych które tylko w części położone są w takiej strefie. Organ wyjaśnił, że działki, które rolnik zgłasza do pomocy ONW nie muszą stanowić całego gospodarstwa należącego do niego. Gospodarstwo producenta rolnego nie musi być położone w całości na obszarach wymienionych w załączniku do omawianego rozporządzenia. Do sytuacji takiej odnoszą się przywołane przepisy jak i regulacja, § 1 pkt 4 rozporządzenia, który brzmi: rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", zwanej dalej "płatnością ONW", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem", a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, w tym przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności. A zatem ustawodawca konstruując ten przepis miał na myśli sytuację gdy rolnik przekazuje posiadanie tylko części swoich gruntów jednakże ta część gospodarstwa musi obejmować wszystkie uprzednio zgłoszone przez niego działki rolne do przyznania płatności ONW. W ocenie organu P. R. nie przekazał wszystkich działek rolnych stanowiących część jego gospodarstwa, zgłoszonych i uprawnionych do płatności ONW, dlatego też skarżący nie spełnił podstawowego warunku określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia do uzyskania tych płatności jako przejmujący. Wątpliwości organu wzbudziła również umowa dołączona przez skarżącego do wniosku o przyznanie pomocy. Jak wskazał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR z jej treści nie wynik aby doszło do przekazania posiadania wymienionej w niej działki a jedynie wzajemne zobowiązanie się stron do wspólnego jej użytkowania. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 powołanego powyżej rozporządzenia, do wniosku należy dołączyć umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku. Organ podkreślił jednak, że fakt, iż w jego ocenie nie doszło w ogóle do przeniesienia posiadania spornej działki ma znaczenie marginalne w rozpoznawanej sprawie, ze względu brak spełnienia warunku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. W konkluzji uzasadnienia decyzji organ podniósł, że strona nie spełniła podstawowego warunku, niezbędnego do uzyskania płatności ONW w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Ponieważ płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności do ONW. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, podnosząc w jej uzasadnieniu, że art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427) wprost dopuszcza możliwość przenoszenia posiadania części działek, bez utraty prawa do otrzymywania płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W obszernym piśmie procesowym z dnia [...]., pełnomocnik skarżącego sprecyzowała skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (dalej jako: Rozporządzenie) polegającym na dokonaniu błędnej wykładni określenia "przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu", a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów art. 25 i 26 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). pełnomocnik zarzuciła, że stosując przepisy rozporządzenia, organy posłużyły skrajnie zawężającą, a zatem niedopuszczalną interpretacją tych norm. Pełnomocnik wskazała przy tym na wykładnię literalną, systemową, historyczna i celowością, wywodząc, że na podstawie przepisów rozporządzenia jest możliwe przeniesienie skuteczne jedynie części działek objętych pomocą ONW, bez utraty prawa do tej pomocy przez przejmującego. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej podtrzymała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, natomiast pełnomocnik organu poparł twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w tym także decyzje wydane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zagadnieniami spornymi do rozważenia w niniejszej sprawie, na tle nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, są: po pierwsze wykładnia przepisu § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm. w Dz. U. z 2008 r. Nr 110, poz. 704 zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem" )., po drugie problem czy prawidłowo Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uznał, że brak po stronie skarżącego posiadania działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, czyli brak jest po jego stronie podmiotowego prawa do starania się o taka pomoc. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do problemu wykładni § 6 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. W tym miejscu uzasadnienia, godzi się przywołać sygnatury wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, które odniosły się do problemu, i z których stanowiskiem zgadza się Sąd orzekający w tej sprawie, są to wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 565/08 oraz sygn. akt. VIII SA/Wa 564/08 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 599/09, z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 616/09. Zgodnie z treścią spornego § 6 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującego w stanie prawnym sprawy: "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; 2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW." W uzasadnieniu decyzji Organy Agencji wyjaśniły, że przez zwrot "przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW" należy rozumieć, że w każdym przypadku przeniesienia posiadania, tenże transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie. Skoro skarżąca na podstawie porozumienia w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych zawarta w dniu [...]. przejęła nie wszystkie, lecz jedynie niektóre działki, płatności z omawianego tytułu jej nie przysługują. Zdaniem organu – ustawodawca posługując się w § 6 ust. 1 rozporządzenia określeniem "części działek rolnych" miał na myśli wyłącznie sytuacje, gdy obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Zdaniem organów administracji publicznej ustawodawca przewidział zatem przypadek, gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.). W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie (tak jak i w ocenie przywołanych wyroków), interpretacji spornego przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia powinno się dokonać w pierwszej kolejności w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego. Należy więc wskazać na ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), gdzie w art. 25 ust. 1 określono, że w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Dalej w ust. 2 stanowi się, że w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli : 1) spełnia on warunki przyznania pomocy; 2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc; 3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą; 4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone. Stosownie zaś do brzmienia art. 26 ustawy - jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. W prawie unijnym trzeba natomiast wskazać na regulacje - dotyczące także omawianych płatności rolnych - zamieszczone w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.368.15) - ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W sekcji 2 zatytułowanej " Przepisy wspólne mające zastosowanie dla wielu środków" - w artykule 44 ust. 1 postanowiono, że w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Przytoczone unormowania prawa unijnego jak i krajowego rangi ustawowej, wskazują, że przedmiotem przeniesienia posiadania może być nie tylko całość, ale i część gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie – przeniesienie posiadania może dotyczyć także części działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego, a nie wyłącznie całego gospodarstwa (wszystkich jego działek), czego wyrazem jest przedmiotowy zakres delegacji zawartej w przepisie art. 29 ust 1 powołanej ustawy, w którym także jest mowa o części gospodarstwa rolnego a nie jedynie jego całości. Udzielając upoważnienia dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do wydania rozporządzenia, ustawodawca umocował ten organ (w ust.1 pkt 1, lit. e) między innymi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty w ramach poszczególnych działań objętych programem, w szczególności do określenia działań i przypadków, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy. I tego rodzaju przypadki zostały określone w omawianym akcie wykonawczym, o czym wprost w § 1 pkt 4), tj., w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności. Wskazać trzeba, że przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane w sprzeczności z unormowaniami aktu wyższego rzędu, w szczególności nie zachodzą podstawy do przyjęcia by zakres zdarzeń uprawniających do udzielenia pomocy, czyli przydających prawa stronom, był węższy niż przewidziany ustawą. Ustalony obszar strefy ONW nie zawsze obejmuje cały areał zgłoszony przez rolnika jako jedna działka rolna oraz że przyznanie omawianych płatności rolnych może dotyczyć wyłącznie tych działek rolnych lub tych ich części, które położone są na terenie kwalifikowanym jako obszar ONW. Celem bowiem przyjętych regulacji prawnych jest wsparcie rolników gospodarujących na terenach uznawanych za niekorzystne dla prowadzenia i utrzymania działalności rolniczej oraz zrekompensowanie utrudnień stąd wynikających. Nie oznacza to jednak, że w razie późniejszego nabycia tudzież przeniesienia posiadania działek rolnych pomoc udzielana z tego tytułu będzie warunkowana faktem nabycia lub przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub wszystkich części działek rolnych będących w dotychczasowym posiadaniu zbywcy lub przekazującego posiadanie. Tym bardziej, że treści 3 pkt 2) i ust. 6 przedmiotowego paragrafu oraz § 9 ust. 2 – stanowi się o przeniesieniu posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, bez dodania słowa "wszystkich". Ponadto trzeba też zwrócić uwagę na brzmienie § 9 ust. 1 – dotyczące zwrotu całości płatności - w którym rozróżniono przypadki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych (pkt 1 lit.a) od sytuacji zaniechania prowadzenia tej działalności na części działki rolnej lub działek rolnych (lit.b). Trzeba zgodzić się ze skarżącą, że organy ARiMR dokonały nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu prawa - § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zawężenie bowiem rozumienia normy § 6 ust. 1 rozporządzenia tylko do przypadków, w których transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i wszystkich tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie – nie znajduje oparcia w normach ustawowych i treści rozporządzenia. Wyrażenie "wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku" zawiera dwie frazy połączone spójnikiem "lub", który łączy zdania lub ich człony i wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania. Zwrot "ich części" może zatem odnosić się także do niektórych działek rolnych lub niektórych części działek rolnych deklarowanych przez poprzedniego posiadacza, położonych na terenach ONW, o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi prawne. Natomiast zasadniczym wymogiem "przejęcia płatności", stosownie do przywołanej regulacji, jest przede wszystkim zmiana posiadacza gruntów objętych pomocą. W tym miejscu uzasadnienia należy ponownie przywołać treść § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania (celowe podkreślenie Sądu) wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz inne go podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi". Zgodnie natomiast z treścią § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia "Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 podmiot przejmujący posiadanie dołącza umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę w wyniku, której nastąpiło przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW" (celowe podkreślenie Sądu). Skarżący do wniosku o dopłaty– na dowód przeniesienia posiadania spornych działek - dołączyła zawarte z P. R. w dniu [...]. porozumienie. Z treści tego porozumienia wynika, że P. R. – posiadacz gruntów – zobowiązuje się do wspólnego ze skarżącym ich użytkowania, w celu prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Sądu wspólne użytkowanie gruntów, nie może być jednak rozumiane jako "przeniesienie posiadania", czego wymaga § 6 ust. 1 rozporządzenie, aby uzyskać płatność ONW. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że uzyskanie tych dopłat przy sukcesji płatności uzależnione jest od posiadania określonych gruntów. Zawarte przez skarżącego i P. R. porozumienie może być uznane jedynie za współposiadanie pro indivisio, przy którym istnieje niepodzielne władztwo współposiadaczy w stosunku do tej samej rzeczy, w przedmiotowej sprawie części działek rolnych będących w posiadaniu P. R.. Nie można w tym wypadku mówić o posiadaniu zależnym po stronie skarżącego. Wyznacznikiem stanu posiadania jest sama możliwość władania rzeczą, nie zaś faktyczne władztwo nad rzeczą. Tylko w przypadku oddania przez właściciela rzeczy w posiadanie zależne mamy do czynienia z dwoma posiadaczami tej samej rzeczy. Zawarte przez skarżącego i P. R. porozumienie tych wymogów nie spełnia. Z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), wynika, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że tematyka dopłat unijnych jest instytucją Unii Europejskiej i przez ten pryzmat winna być bezwzględnie oceniana, zarówno przez organy administracyjne, jak i Sądy, które kontrolują legalność ich decyzji. Wdrażanie europejskich instytucji i stosowanie ich na poziomie krajowym, musi zostać podporządkowane pewnym regułom. Instrumentem służącym zapewnieniu skuteczności dyrektyw wspólnotowych jest m.in. prowspólnotowa interpretacja regulacji krajowych. Obowiązek transpozycji dyrektywy dotyczy wszystkich organów władzy publicznej w Państwach Członkowskich UE w zakresie ich kompetencji. Zobowiązanymi do wykładni prawa krajowego według zasady interpretacji zgodnej z prawem UE, w tym zgodnej z dyrektywami, są także sądy krajowe (vide: "Zapewnienie efektywności prawu Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym. Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej" - dokument opublikowany przez UKIE, opracowany przez prof. dr hab. J. Barcza i.in., zaakceptowany przez Rządowe Centrum Legislacji, Warszawa 2003; E. Galewska - "Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych", Oficyna 2007; K. Kowalik-Bończyk - "Prowspólnotowa wykładnia prawa polskiego", Europejski Przegląd Sądowy, grudzień 2005). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie można bezkrytycznie przyjmować i stosować krajowych uregulowań posiadania, do posiadania jako warunku otrzymania pomocy unijnej. Każdy przypadek winien być oceniony w świetle regulacji europejskich, zgodnie z celem ich powstania. Pozostawione jest poza sporem, że szczególną cechą prawa do płatności jest ścisły związek tego prawa z gospodarstwem rolnym, służy ono bowiem do realizacji określonych celów, dotyczących gospodarstwa rolnego i przysługuje posiadaczowi tego gospodarstwa, który spełnia określone wymagania. Kwestia posiadania ma więc kluczowe znaczenie dla przyznania płatności i pomocy. We wniosku o przyznanie płatności rolnik (producent rolny) powinien zadeklarować grunty będące w jego posiadaniu, czyli te, które są przez niego faktycznie użytkowane rolniczo. Posiadanie przedstawia się więc jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i nie wystarcza do tego jedynie wykonywanie pewnego rodzaju władztwa nad rzeczą, ale niezbędnym elementem posiadania jest wola wykonującego to władztwo, aby rzecz dla siebie zachować i władać nią jak właściciel. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. słusznie zauważył, że przedstawione przez wnioskodawcę "porozumienie" nie przenosiło władania działkami na jej osobę w tym rozumieniu, wyraźnie bowiem z tego "porozumienia" wynika, że skarżący może wymienione działki jedynie współużytkować z P. R.. W ocenie Sądu oznacza to, że skarżący nie może np. podjąć samodzielnie decyzji co do rodzaju upraw, kierunku rozwoju działek czy terminów siewu i zbierania plonów, innymi słowy działki te nie są przez niego faktycznie rolniczo użytkowane. Może w tym zakresie jedynie współdziałać z P. R.. W takiej sytuacji zaś trudno mówić o możliwości władania tymi działkami jak właściciel, co z kolei jest niezbędnym warunkiem wykonywania posiadania. Porozumienie nie zawiera bowiem żadnych szczegółowych regulacji co do zakresu wykonywania "wspólnego użytkowania", rozgraniczenia np. obszarowego, określenia do czego zobowiązany jest każdy ze współużytkowników na określonym obszarze. W takiej sytuacji uznać należy, że zarówno P. R. jak i M. W. są jedynie współużytkownikami opisanych w porozumieniu areałów. Europejskie regulacje pomocowe dla rolników znają jedynie dwa przypadki współużytkowania, czy współposiadania gruntów, które uprawniają współużytkowników do uzyskania dopłat. Są to spółka cywilna (pod pewnymi dodatkowymi warunkami, jak wpis do ewidencji producentów rolnych i wskazanie beneficjenta pomocy) oraz małżeństwo. W każdym z tych przypadków współużytkowania konieczne jest zgodne wskazanie przez pozostałych współużytkowników osoby, która będzie beneficjentem udzielanej pomocy. W omawianym przypadku nie występuje żadna z tych instytucji, co dyskwalifikuje skarżącego do starania się o kontynuację płatności ONW. . Sąd wyraźnie wskazuje, że ustanowiona w art. 15 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.")., zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym pojęcie "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.).a lub Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, utrzymanie zaś w mocy decyzji - jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również i pod względem celowości. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Prawidłowo zatem, w ramach powierzonych kompetencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., ponownie rozpoznał całość przedstawionej mu sprawy i uznał, badając sprawę w ramach swej właściwości, że skarżący nie jest posiadaczem – w rozumieniu § 16 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe pozwala stwierdzić, że decyzja czyni zadość wymaganiom określonym przede wszystkim w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Tak więc mimo zasadności zarzutu skarżącego dokonania przez organ drugiej instancji błędnej wykładni § 6 ust. 1 rozporządzenia, decyzja jako odpowiadająca prawu powinna pozostać w obiegu prawnym, tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na marginesie należy wskazać, że wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy w celu uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo braku sprzeciwu Dyrektora ARiMR we W. nie mógł zostać uwzględniony. Stosownie bowiem do treści art. 99 p.p.s.a. Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny., a przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu (106 §3 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła ważna przyczyna, która uzasadniałaby odroczenia posiedzenia. Wobec wszystkich przedstawionych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.