III SA/Wr 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Wnioskiem z 9 lutego 2017 r., skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na "umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ogródka gastronomicznego - tarasu)". Wskazała, że "prosi o wyrażenie zgody na ustawienie towaru o wymiarach 8 m - 0,40 m, powierzchni 3,2 m², w ciągu ulicy K., w terminie od 9 lutego 2017 r. do 9 lutego 2018 r." Jako podstawę prawną wniosku podała art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. - dalej: u.d.p.). Decyzją z [...] marca 2017 r., Burmistrz K. (dalej: Burmistrz) odmówił skarżącej wydania zezwolenia na wydzielenie w pasie drogi powiatowej - ulicy K. (dz. nr [...] obr. K.) miejsca o wymiarach 8 m - 0,40 m, o powierzchni 3,2 m², w celu czasowego prowadzenia sprzedaży przed lokalem użytkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: Kolegium, SKO) uchyliło w/w decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Pismem z [...] sierpnia 2017 r., skarżąca - powtórnie - wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tym razem jednak w celu ustawienia półek z towarem, o wymiarach 8 m - 0,40 m, o powierzchni 3,2 m², w ciągu ulicy K., w terminie od 30 sierpnia 2017 r. do 30 sierpnia 2018 r. Zastrzegła, że nie stara się o umożliwienie ustawienia ogródka, lecz o zgodę na wystawienie w pasie drogowym (na chodniku) półek z towarem i to tylko na czas otwarcia sklepu. Decyzją z [...] października 2017 r., Burmistrz - ponownie - odmówił skarżącej wydania zezwolenia, lecz - w tym przypadku - na zajęcie pasa drogi powiatowej - ulicy K. (dz. nr [...] obr. K.), na prawach wyłączności, w celu ustawienia półek z towarem, o wymiarach 8 m - 0,40 m, o łącznej powierzchni 3,2 m², w okresie od 9 lutego 2017 r. do 30 sierpnia 2018 r. SKO uchyliło także i tę decyzję Burmistrza oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z 23 marca 2018 r., Burmistrz poprosił skarżącą o informację, czy jej wniosek z 29 sierpnia 2017 r. jest nadal aktualny. Skarżąca potwierdziła aktualność wniosku. Dodała, że wnosi o wydanie zezwolenia na okres 5 lat. Decyzją z [...] maja 2018 r., Burmistrz odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie drogi powiatowej nr [...], ulicy K. (dz. nr [...], obr. K.), przy posesji nr [...] w K., na prawach wyłączności, w celu czasowego umieszczenia obiektu handlowego o łącznej powierzchni 2,17 m², w okresie od 23 maja 2018 r. do 23 maja 2023 r. Dowodził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), zamierzenia miasta K., słuszny interes obywateli oraz obowiązujące przepisy prawa wykluczają lokalizowanie półek z towarem w pasie drogowym i że proponowana przez skarżącą ekspozycja towaru, zlokalizowana na chodniku, stanowi zagrożenie dla ruchu pieszego (półki znajdować się będą poza linią wzroku pieszego, co generuje możliwość potknięcia się pieszego o te przedmioty). Dodał, że w/w półki nie wpisują się w krajobraz miasta. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, SKO - zaskarżoną decyzją - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. SKO uzasadniało, że materialnoprawną podstawę działania organu I instancji stanowiły przepisy u.d.p. Wskazało, że - zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. - w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zinterpretowało, że - orzekając o zezwoleniu - zarządca drogi działa w ramach uznania administracyjnego i przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej (K.p.a.). Stwierdziło, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu wprowadzonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Odnotowało, że stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie. Podkreśliło, że to wnioskodawca - występując o zgodę na zajęcie pasa drogowego - powinien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wyraziło stanowisko, że ciężar udowodnienia, że w konkretnej sytuacji umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, obciąża wnioskodawcę. W ocenie SKO, skarżąca - jako wnioskodawca - w/w przesłanek nie wypełniła motywując, że okoliczne sklepy (stoiska) także zajmują pas drogowy i że tak ustawione półki nie będą zagrażać bezpieczeństwu pieszych, gdyż są ustawione w linii innych - sąsiadujących z jej stoiskiem - stoisk handlowych. W opinii SKO, argumenty te - jako pozaprawne - nie mogły być uwzględnione. Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - ulicy K. (dz. nr [...], obr. K.), przy posesji nr [...] w K., na prawach wyłączności, w celu czasowego umieszczenia obiektu handlowego o łącznej powierzchni 2,17 m², w okresie od 23 maja 2018 r. do 23 maja 2023 r., wskazując m.in. na: 1) plany inwestycyjne miasta, które są nakierowane na to, aby w ciągu ulicy K. utworzyć formę rekreacyjną - deptak; 2) fakt, że trasa zlokalizowana zostanie w centrum miasta, wpisanego do rejestru zabytków i w strefie ochrony konserwatorskiej "A"; 3) m.p.z.p., który - odnośnie terenów zlokalizowanych w obszarze zabytkowego centrum miasta - zakłada przekształcanie najbliższego otoczenia budynku chronionego oraz wnętrza zespołów budowlanych i ich zaplecza na tereny zieleni (parkowo-ogrodowej) i rekreacji oraz niezbędne ciągi komunikacji pieszej i pieszo-jezdnej, m.in. przez sukcesywną likwidację substandardowej, tymczasowej zabudowy gospodarczej i garaży; 4) zachowanie krajobrazowej ekspozycji obiektów o wartościach architektonicznych i obiektów zabytkowych, jak i miejsc widokowych na K. i podgórze K. z terenów wnętrz ogrodowych, tarasów oraz ciągów pieszych; 5) dążenie do utrzymania obiektów i miejsc zabytkowych w niepogorszonym stanie; 6) plany miasta w zakresie: tworzenia ogrodów letnich i zimowych, poprawy ochrony środowiska kulturowego, nakierowania turystów i mieszkańców K. na spędzanie czasu wolnego w centrum miasta, w otoczeniu obiektów zabytkowych. SKO podzieliło tym samym stanowisko Burmistrza, że sporne półki do ekspozycji towarów nie wpisują się w krajobraz miasta. Dostrzegło jednocześnie, że skarżąca nie wykazała, aby położenie półek z towarem w pasie drogowym było podyktowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem, mimo że to na niej spoczywał ciężar dowodu w tym zakresie. Podniosło, że obowiązkiem organu - z którego organ wywiązał się należycie - było wyważenie gradacji indywidualnego interesu skarżącego i ustalenie, czy należy przyznać mu prymat i wnioskowaną zgodę wydać, czy też, mając na względzie interes społeczny, jako cel nadrzędny i związany ze zwiększeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 u.d.p.), zgody odmówić. Reasumując, SKO orzekło, że wydana w sprawie decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego (m.in. art. 39 ust. 3 u.d.p.), jak i procesowego, w tym art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. W skardze, zaskarżając decyzję SKO w całości, skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7 K.p.a., polegające na braku należytego rozważenia przez organ II instancji istnienia słusznego interesu strony i nieuzasadnionym przyjęciu prymatu interesu społecznego, w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości wykazała ona słuszność ochrony jej interesu prywatnego, który nie narusza przy tym obowiązującego prawa; 2) art. 11 K.p.a., w związku z brakiem prawidłowego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej, w sytuacji, gdy przepis ten nakazuje organowi administracji sporządzenie uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak, aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Ulica, to - według art. 4 pkt 3 u.d.p. - droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z definicji tych wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi, położonym na terenie zabudowanym i stanowi ona część pasa drogowego. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie - w art. 39 ust. 1 u.d.p. - zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości i zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W myśl tego przepisu, zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania ochrony drogi. Stosownie do art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił jednak, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak to określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, ma zobowiązywać inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem, ustawodawca związał zatem obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U z 2016 r., poz. 1264 - dalej: rozporządzenie), ustawodawca dookreślił warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w u.d.p., mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W myśl rozporządzenia, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1). Wniosek ten, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Stosownie do § 1 ust. 3 rozporządzenia, do wniosku należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów; 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Z powyższego wynika, że organ wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jedynie na wniosek strony, który winien bezwzględnie zawierać elementy szczegółowo określone w rozporządzeniu. Wśród tych elementów na próżno jest szukać, jako obowiązkowego, uzasadnienia na zaistnienie w sytuacji wnioskodawcy uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i który pozwala na odstąpienie od zakazu ustanowionego w ust. 1. Sąd podziela stanowisko SKO, że decyzja zarządcy drogi, o której traktuje art. 39 ust. 3 u.d.p., jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego oraz że ciężar dowodzenia owego "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa ostatecznie na wnioskodawcy. Niemniej jednak, uwzględniając wspomniany już fakt, że normodawca nie podaje, jako obligatoryjnego elementu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uzasadniania wystąpienia w sytuacji wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p., rozstrzygając na podstawie tego przepisu, organ administracji winien pierwotnie wezwać wnioskodawcę do wykazania zaistnienia w jego sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku" (chyba, że wnioskodawca uczynił to z własnej inicjatywy). W wezwaniu, mając na względzie bardzo pojemny i wprost niezdefiniowany termin, jakim jest określenie "szczególnie uzasadniony przypadek", organ powinien zawrzeć wskazania co do jego wykładni i zastosowania (np. zaakcentować konieczność wykazania wystąpienia - "przewyższającego" publiczny - indywidualnego interesu wnioskodawcy, przemawiającego za wydaniem wnioskowanego zezwolenia). Skoro organ tego nie uczynił, to nie może skutecznie zarzucić skarżącej (wnioskodawcy), że ta nie wykazała zaistnienia po jej stronie szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać - w konkretnym przypadku - odstąpienie od zakazu wprowadzonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i nie przekonała zarządcy drogi, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powyższe stanowi, że w sprawie naruszono art. 39 ust. 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 a w konsekwencji art. 6 K.p.a. Abstrahując od powyższego, Sąd nie podziela stanowiska SKO, że powołane przez skarżącą argumenty, mające przemawiać za udzieleniem jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako pozaprawne, pozostają dla sprawy bez znaczenia. Skoro bowiem, czego Sąd nie przesądza, w identycznej do sytuacji skarżącej, sytuacji innych podmiotów, podmiotom tym udzielono zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego, to takiemu sposobowi działania organu niewątpliwie sprzeciwia się zasada praworządności, wyrażona w art. 7 K.p.a. Nie jest również w interesie społecznym, jak i interesie indywidualnym, aby w identycznej sytuacji faktycznej poszczególne podmioty były traktowane przez organy administracji skrajnie odmiennie. Nie można także pomijać argumentu skarżącej, że ustawione przez nią półki z towarem nie będą zagrażać bezpieczeństwu pieszych, gdyż są zlokalizowane w linii innych - sąsiadujących z jej stoiskiem - stoisk handlowych. Sąd zauważa, że uznając ów argument za pozaprawny i nie zasługujący na uwzględnienie, SKO nie uzasadniło, w jaki sposób sporne półki będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, skoro takowego nie stanowią półki z towarem innych stoisk handlowych, ustawione w linii do stoiska skarżącej. Powyższe dowodzi, że orzekające w sprawie organy administracji przedwcześnie odmówiły skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie drogi powiatowej nr [...], ulicy K. (dz. nr [...], obr. K.), przy posesji nr [...] w K., na prawach wyłączności, w celu czasowego umieszczenia obiektu handlowego o łącznej powierzchni 2,17 m², w okresie od 23 maja 2018 r. do 23 maja 2023 r. Ponownie załatwiając sprawę, należy uwzględnić wyrażone wcześniej przez Sąd stanowisko i przeprowadzić - z czynnym udziałem skarżącej - postępowanie celem ustalenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie regulacja art. 39 § 3 u.d.p. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd - biorąc wzgląd na regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.