III SA/Wr 560/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] r., znak [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia Z. M. zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono sytuację materialną wnioskodawcy. Pobiera on świadczenie przedemerytalne w wysokości [...] zł netto (po potrąceniu egzekucyjnym [...] zł), a jego żona, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto. Łączny dochód w gospodarstwie domowym wynosi [...] zł netto miesięcznie, tj. [...] zł na osobę. Wydatki z tytułu opłat za mieszkanie wynoszą ok. [...] zł miesięcznie: energia elektryczna - [...] zł, gaz - [...] zł, telefon - [...] zł, wywóz śmieci - [...] zł, woda - [...] zł. Po uwzględnieniu tych wydatków, na utrzymanie pozostaje w rodzinie kwota około [...] zł miesięcznie, czyli [...] zł na osobę. Wnioskodawca pomaga co miesiąc finansowo przewlekle chorej i niezdolnej do pracy [...] – letniej [...], w kwocie [...] zł, a na leczenie [...] zł. [...] otrzymuje rentę socjalną [...] zł netto miesięcznie. Wnioskodawca dostarczył obszerną dokumentację medyczną, potwierdzającą problemy zdrowotne w rodzinie. Jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Wymaga stałego przyjmowania leków (koszt [...] zł miesięcznie). Wnioskodawca posiada [...] nieruchomości w L. Organ powołał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 585, dalej także u.s.u.s.), według którego należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki całkowitej nieściągalności wymieniono enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Według tego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi m.in., gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (aktualnie kwota ta wynosi 8,80 zł), Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zadłużenie wnioskodawcy jest aktualnie dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez skuteczne zajęcia świadczenia emerytalnego (wpłata w dniu [...] r. w kwocie [...] zł). Istnieje możliwość zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy. Nie stwierdzono więc całkowitej nieściągalności, o której jest mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Organ powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który przewiduje, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS ma prawo umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności; gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ stwierdził, że przedstawienie dokumentacji potwierdzającej zaistnienie przesłanek należy do obowiązku osoby ubiegającej się o umorzenie należności. Według organu, informacje i dokumenty dotyczące sytuacji finansowo-rodzinnej wnioskodawcy zostały ponownie rzetelnie przeanalizowane i przy podejmowaniu decyzji uwzględniono wszystkie argumenty przedstawiane przez wnioskodawcę. W wyniku ponownej analizy sytuacji wnioskodawcy, po rozważeniu materiału dowodowego organ stwierdził, że aktualnie nie zachodzą przesłanki prawne wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a uzasadniające umorzenie. Podejmując ponownie decyzję odmowną organ wziął pod uwagę szczególnie to, że wnioskodawca wraz z małżonką posiadają stałe źródła dochodów z tytułu świadczeń emerytalnych, a [...] pobiera świadczenie rentowe. Wnioskodawca posiada majątek w postaci [...] nieruchomości. Wyklucza to możliwość umorzenia zadłużenia. Pod uwagę należy również wziąć fakt, iż nawet w trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Podejmując decyzję w sprawie o umorzenie należności, ZUS musi postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes zobowiązanego, a z drugiej interes finansów ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczenia społeczne opierają się na zasadzie powszechności opłacania składek. Możliwość natomiast umorzenia tych należności jest odstępstwem od tej zasady i powinna mieć charakter wyjątkowy. Ten wyjątkowy charakter powoduje, że nie mogą stanowić podstawy do umorzenia wszelkie okoliczności, będące następstwem określonych decyzji gospodarczych płatnika. Ponadto, działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, nie jest więc istotne z punktu widzenia ZUS, że zaległość składkowa nie powstała wskutek winy umyślnej płatnika lub jego niewiedzy. Organ podkreślił, że z uprawnienia do umorzenia należności ZUS winien korzystać wyjątkowo. Umorzenie należności z tytułu składek, określone art. 28 u.s.u.s. jest instytucją nadzwyczajną. Tym samym argumenty wnioskodawcy powinny posiadać tę samą cechę. Za umorzeniem mogą przemawiać wypadki niezależne od sposobu postępowania zobowiązanego, bądź spowodowane działaniem czynników, na które wnioskodawca me może mieć wpływu. Ważny interes wnioskodawcy to sytuacja, gdy wskutek nadzwyczajnych okoliczności, takich jak klęska żywiołowa, zdarzenia losowe, nie jest on w stanie uregulować zaległości. Wnioskodawca nie wykazał, że zadłużenie powstało wskutek takich właśnie okoliczności. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę analizę aktualnej sytuacji wnioskodawcy, podniesione przez niego argumenty oraz obowiązujące przepisy, w rozpatrywanym przypadku brak jest przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek. W skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. M. wyraził niezadowolenie z decyzji. Opisał swój zły stan zdrowia. Podkreślił, że od [...] r., po [...] latach pracy, przeszedł na świadczenie przedemerytalne. Od tej daty faktycznie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na brak niezbędnej zalegalizowanej aparatury oraz brak wymaganych ustawowo kwalifikacji. W okresie, w którym powstały zaległości z tytułu niepłacenia składek, czyli od [...] r. do [...] r. nie prowadził działalności gospodarczej, a więc składki te były nienależne. Podkreślił, że dokumenty o prowadzeniu działalności gospodarczej do dnia [...] r. przekazał ZUS-owi w L. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność. Według organu, nie zachodzą także okoliczności, które reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Organ podkreślił ponadto, że ocena czy w konkretnej sprawie występują przesłanki do umorzenia należności, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie z tymi przepisami to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki prawne pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek. Rozpatrując sprawę umorzenia uwzględniane są przede wszystkim możliwości dochodzenia należności. Istotne dla ponownego rozstrzygnięcia sprawy było to, że skarżący posiada stałe źródło dochodu i że jest właścicielem dwóch nieruchomości. Prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne w administracji poprzez zajęcie świadczenia emerytalnego jest skuteczne. Uwzględniając te ustalenia oraz przedstawione przez skarżącego okoliczności ZUS nie znalazł zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] r. i wnioskowanego umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie znieść z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie powołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie Sąd podkreśla, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zasadność powstania przedmiotowej zaległości. Sąd nie jest zatem władny rozpatrywać okoliczności nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie [...] r. – [...] r. Sąd rozpatruje natomiast sprawę, której przedmiotem jest załatwienie wniosku skarżącego o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. Sprawę rozstrzygano na podstawie art. 28 ust.1-3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej także dalej u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Według Sądu, organ stwierdził prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą powyżej określone przesłanki. Artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Organ trafnie wykazał, że sytuacja skarżącego nie wyczerpuje dyspozycji § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, uzasadniających wnioskowanego umorzenia zaległości. Po stronie skarżącego nie zaszła bowiem żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Nie poniósł on strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; nie choruje na przewlekłą chorobę, ani nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, w sposób pozbawiający go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności; opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawia ani skarżącego, ani jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd stwierdza zatem, że w tym stanie rzeczy, w sytuacji braku po stronie skarżącego przesłanek prawnych wnioskowanego umorzenia zaległości, organ zasadnie odmówił ich umorzenia. Sąd podkreśla, że na podstawie u.s.u.s. organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji obejmuje zatem wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia także wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. III SA 3118/01, POP 2004/4/77) podkreślił, że uznanie jest ograniczone dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobowiązany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Znalazło to oparcie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sytuacja skarżącego została zbadana i oceniona. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Należy podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.