III SA/Wr 565/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania E., A. i małoletniego M. I. z miejsca pobytu stałego przy ul. Z. we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent W. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o wymeldowaniu E., A. i małoletniego M. I. z lokalu miejsca pobytu stałego przy ul. Z. we W.. Po rozpatrzeniu odwołania E. I. , Wojewoda decyzją z dnia [...][...], uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł o odmowie wymeldowania E., A. i małoletniego M. I. w z miejsca pobytu stałego przy ul. Z. we W. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania, wszczętego na wniosek K. I. matki A. I., dysponującej tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu. Według wnioskodawczyni, jej syn A. wraz z rodziną wyprowadził się w grudniu 2006 r. (według E. I. w styczniu 2007 r.) do rodziców żony, dokąd zabrał rzeczy osobiste należące do jego rodziny, a także wyposażenie mieszkania, czyli meble kuchenne, zlew i kuchenkę gazową. Zdemontował też większość listew przypodłogowych. Od wyprowadzki nie uczestniczy w kosztach utrzymania mieszkania. Wnioskodawczyni w styczniu 2007 r. zameldowała w lokalu przy ul. Z. swego starszego syna A. z rodziną, którzy otaczają ją troskliwą opieką, w przeciwieństwie do A. I. i jego żony, którzy traktowali wnioskodawczynię nagannie. Świadkowie potwierdzili niezamieszkiwanie E. A. i małoletniego M. I. w lokalu przy ul. Z. we W. od grudnia 2006 r. oraz fakt zabrania przez nich z mieszkania wszystkich rzeczy. Na potwierdzenie złych stosunków wnioskodawczyni z synem i jego żoną w czasie, gdy zamieszkiwali w przedmiotowym lokalu, wnioskodawczyni dołączyła do akt sprawy doniesienie o popełnieniu przestępstwa do Prokuratury Rejonowej W. S. M. z dnia [...].Według organu II instancji, nie zostało ono wniesione do prokuratury. Było jednak argumentem w rozmowach z A. I. , dotyczących opuszczenia przez jego rodzinę spornego lokalu. E. I. reprezentująca małoletniego syna M. i przebywającego za granicą męża dwukrotnie kierowała do organu I instancji pisemne wyjaśnienia, zapewniając o zamiarze powrotu z rodziną do miejsca stałego zameldowania po przyjeździe A. I. z pracy w Anglii. Oświadczyła, że powodem czasowej przeprowadzki jej rodziny był wyjazd męża za granicę oraz utrudnianie spokojnego zamieszkiwania w lokalu przy ul. Z. przez wnioskodawczynię. Złe stosunki z teściową były powodem, dla którego zabrali z mieszkania aż tyle rzeczy, aby uniknąć ich zniszczenia. Podkreśliła, że nie przeniosła jednak z mężem interesów życiowych w żadne inne miejsce, gdyż brak jest takiej możliwości. W styczniu 2007 r. zameldowali się czasowo, do 1 lutego 2015 r., u rodziców E. I. w S. . Obecnie E. I. zamieszkuje tam wraz z dzieckiem i siostrą w jednym pokoju. W sierpniu 2007 r. ma zamiar wraz z dzieckiem zająć jeden pokój w spornym lokalu, do czego usiłuje ich zniechęcić K. I. poprzez sprowadzenie tam drugiego syna z rodziną i próbę wymeldowania. E. I. oświadczyła, że zamierzają wymeldować się i wyprowadzić z lokalu przy ul. Z. dopiero po otrzymaniu lokalu socjalnego o standardzie porównywalnym z dotychczasowym miejscem stałego zameldowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu E., A. i małoletniego M. I. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. Z. we W.. E. I., reprezentująca też męża i małoletniego syna, wniosła odwołanie od tej decyzji. Ponownie oświadczyła, że nie opuściła wraz z rodziną lokalu przy ul. Z. Jedynie czasowo przeniosła się stamtąd do swej matki na czas pobytu męża za granicą, gdyż nie mogła liczyć na pomoc teściowej. Nie ma możliwości skoncentrowała w mieszkaniu rodziców swych spraw życiowych, gdyż obecnie ona z dzieckiem jest zmuszona dzielić pokój ze swą siostrą i jej córką. Podkreśliła, że sporne mieszkanie wyremontowali wraz mężem bez udziału finansowego teściowej. A. I. pieniądze zarobione w Anglii zamierza przeznaczyć na dalszy remont spornego lokalu. Teściowa obiecała ofiarować mieszkanie synowi A. w ramach prezentu ślubnego, jednakże wprowadziła do niego drugiego syna z rodziną. Organ II instancji powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, według którego organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podkreślił, że pojęcie "opuszcza" w świetle orzecznictwa NSA należy interpretować jako dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych. Pojęcie to zawiera element woli osoby, która w opuszczonym miejscu nie zamierza nadal przebywać. Przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego należy rozumieć nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale także zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczas zamieszkanym. E. i A. I. deklarują jednak zamiar powrotu do lokalu przy ul. Z. U rodziców E. I. w S. zameldowali się bowiem jedynie czasowo. Nie mają możliwości, ze względu na trudne warunki lokalowe, przenieść tam centrum swych interesów życiowych. Nie chcą tego także uczynić z uwagi na poważne nakłady na remont ich miejsca stałego zameldowania. Organ II instancji powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 9 czerwca 2005 r. (sygn. akt II S.A./Op 255/04), według którego w postępowaniu o wymeldowanie osoby z pobytu stałego w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest związany stanowiskiem innego organu ewidencji ludności, wyrażonym przez czynność materialno-techniczną lub decyzję o zameldowaniu osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy (art. 47 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 oraz art. 10-12 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Związanie to polega na tym, że w czasie trwania zameldowania osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy, nie można kwestionować czasowego charakteru tego pobytu i przyjmować na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 23 września 1982 r. (sygn. akt II S.A. 1031/82), organ stwierdził, że "zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobyt w miejscowości dłuższy niż dwa miesiące nie traci charakteru pobytu czasowego, jeżeli zachodzi którakolwiek z okoliczności w tym przepisie wskazanych", czyli w tym przypadku - względy rodzinne. "Są to jednak okoliczności wymienione przykładowo, w konsekwencji czego podstawa do zameldowania na pobyt czasowy mogą być także inne, społecznie uzasadnione okoliczności, przy czym żaden przepis tej ustawy nie zakreśla ostatecznych granic pobytu czasowego. Uprawnień organu administracji, określonych w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy, nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny". W skardze na decyzję organu II instancji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja II instancji zapadła z naruszeniem art.15 § 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ przyjął bowiem, że E., A. i M. I. nie opuścili bez wymeldowania dotychczasowego miejsca zamieszkania przy ul. Z. bez dopełnienia formalności meldunkowych w sytuacji, gdy osoby te jednak dobrowolnie opuściły ten lokal mieszkalny oraz przeniosły swoje interesy życiowe do miejscowości S., gdzie zgłosiły swój pobyt czasowy do dnia [...] Zabrały przy tym z lokalu mieszkalnego nie tylko rzeczy osobiste, ale również meble kuchenne, zlew, kuchenkę gazową, a nawet listwy przypodłogowe, które były nierozerwalnie związane z tym mieszkaniem. Pomimo uprzedniej deklaracji, nie powróciły w sierpniu 2007 r. do lokalu mieszkalnego przy ulicy Z. Organ II instancji w zaskarżonej decyzję dokonał wykładni pojęcia "opuszcza". Uznał, że pojęcie to należy interpretować jako dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych. Organ ten wskazał nadto, że pojęcie "opuszcza" zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Wskazał przy tym, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego należy rozumieć nie tylko fizyczne nie przebywanie w lokalu, ale także zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem. Składając wniosek o wymeldowanie w dniu 9 maja 2007 r., skarżąca poinformowała organ I instancji o dobrowolnym wyprowadzeniu się z jej mieszkania syna wraz z rodziną, jak również o zabraniu przez nich nie tylko wszystkich ruchomości i rzeczy osobistych, ale też przedmiotów nierozerwalnie związanych z mieszkaniem. Okoliczności te potwierdzili świadkowie przesłuchani przez organ I instancji. Uczestnicy postępowania bezspornie opuścili lokal przy ulicy Z. we W. w grudniu 2006 r., zabierając stamtąd meble kuchenne, zlew, kuchenkę gazową, a nawet listwy przypodłogowe - rzeczy nierozerwalnie związane z tym mieszkaniem. Mimo pisemnej deklaracji odwołującej się, że wraz z mężem powrócą w sierpniu 2007 r. do mieszkania przy ulicy Z. dotychczas tego nie uczynili. Z uwagi na to, a także na nieuczestniczenie w kosztach utrzymania lokalu przy ul. Z. przez uczestników postępowania, jak również opierając się na orzecznictwie NSA i poglądach nauki prawa, skarżąca uznała, że działania uczestników postępowania wskazują, wbrew odmiennemu stanowisku organu II instancji, na bezpośredni zamiar opuszczenia lokalu. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. SA/Sz 1278/2000), według którego dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. W innym wyroku sąd stwierdził, że opuszczenie bez wymeldowania miejsca pobytu stałego, jako jedna z niezbędnych przesłanek wymeldowania, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może nastąpić w sposób wyraźny poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyrażać będzie taką wolę danej osoby (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. V SA 1917/2001). W innej sprawie sąd stwierdził, że ocena tego zamiaru nie może być bezkrytyczna. Trzeba oceniać go także z względu na obiektywne przesłanki, takie jak koncentracja interesów życiowych w określonym miejscu związana z przebywaniem w nim w sensie fizycznym, praca, nauka, a także obiektywne możliwości realizacji woli przebywania w danym lokalu (wyrok z dnia 7 czerwca 2002 r., sygn. II SA/Łd 1902/98). Ustalenie, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania tak pojmowanego zamiaru, a w szczególności wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem pobytu wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowanej znajduje się w innym miejscu (wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. SA/Rz 2093/2000). Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, obowiązujące przepisy prawne oraz powołane orzecznictwo sądowo administracyjne, skarżąca stwierdziła, że utrzymywanie zameldowania uczestników postępowania na pobyt stały w jej lokalu mieszkalnym jest utrzymywaniem fikcji meldunkowej w rejestrach ewidencji ludności. Zatem wniosek skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Powołał się na ustalony stan faktyczny sprawy oraz na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej ppsa.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Według art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd stwierdza, że organ II instancji podjął merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy orzekając o odmowie wymeldowania uczestników postępowania z miejsca pobytu stałego jedynie na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu I instancji, w którym wydano decyzję o wymeldowaniu skarżących z lokalu przy ul. Z. we W. Niesporny w sprawie jest fakt niezamieszkiwania uczestników postępowania w tym lokalu od grudnia 2006 r. bądź od stycznia 2007 r. - w związku z wyjazdem A. I. do pracy w Anglii, złymi stosunkami panującymi między najemczynią lokalu a skarżącymi. Niesporne jest też, że skarżący zabrali z mieszkania rzeczy osobiste, meble, wyposażenie mieszkania, takie jak zlew, kuchenkę gazowa, lodówkę, a nawet listwy przypodłogowe. Niesporne jest także, że uczestnicy postępowania zameldowali się na pobyt czasowy w nowym miejscu zamieszkania do lutego 2015 r. i że zapowiedź ich powrotu do lokalu przy ul. Z. w sierpniu 2007 r. nie została dotychczas zrealizowana. W materiale dowodowym sprawy brak jest informacji o tym, czy skarżący podjęli jakiekolwiek działania faktyczne lub prawne, mające na celu powrót do przedmiotowego lokalu. Uczestnicy postępowania podkreślają jednak, że są z tym lokalem związani, gdyż w obecnie zajmowanym lokalu nie ma warunków do stałego zamieszkiwania z uwagi na brak miejsca. Dlatego są tam zameldowani jedynie na pobyt czasowy. Organ II instancji, posiłkując się orzecznictwem sądowym, przyjął te okoliczności jako wystarczające do stwierdzenia, że uczestnicy postępowania nie opuścili przedmiotowego lokalu jako miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Organ II instancji nie wziął jednak pod uwagę szeregu istotnych okoliczności sprawy, wyjaśnionych w postępowaniu I instancji. Dotyczy to zachowania się uczestników postępowania w chwili opuszczenia mieszkania. Zabrali oni stamtąd nie tylko rzeczy osobiste, ale także elementy wyposażenia mieszkania, takie jak meble, kuchenkę gazową, lodówkę. Zdemontowali nawet listwy przypodłogowe. Nie jest to zachowanie świadczące o zamiarze chwilowego opuszczenia lokalu przy ul. Z. Tłumaczenie tego przez uczestniczkę postępowania chęcią ochrony tych rzeczy przed zniszczeniem Sąd uznaje za niewiarygodne. Istotny jest także fakt długiego zamierzonego do lutego 2015 r. pobytu czasowego uczestników postępowania poza miejscem ich stałego zameldowania, czyli na okres ponad 8 lat. Tak długi okres pobytu pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem uczestniczki postępowania o aktualnym braku warunków do zamieszkiwania w obecnym lokalu pobytu czasowego, gdzie uczestniczka postępowania wraz z dzieckiem zajmuje jedynie jeden pokój, w którym mieszka także jej siostra z dzieckiem. W kontekście deklarowanych przez uczestniczkę postępowania obecnych bardzo trudnych warunków lokalowych, organ II instancji nie rozważył, w jaki sposób uczestnicy postępowania przenieśli tam, czyli do jednego pokoju zamieszkałego przez 4 osoby, swe rzeczy osobiste, meble z 3 pokoi zajmowanych w mieszkaniu przy ul. Z. oraz wyposażenie kuchni. Biorąc to pod uwagę, Sąd uznaje za bezzasadne powoływanie się organu II instancji na tezy wyroku WSA w Opolu z dnia 9 czerwca 2005 r. (sygn. akt II S.A./Op 255/04). Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie o wymeldowanie osoby z pobytu stałego w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ocenia całokształt okoliczności, ujętych w dyspozycji tego przepisu, odniesionych do konkretnego stanu faktycznego. Opiera się nie tylko na oświadczeniach stron, ale także na materiale dowodowym sprawy badając, czy zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Czynność materialno-techniczna czy decyzja administracyjna w sprawie zameldowania określonej osoby na pobyt czasowy w innym miejscu, nie może stanowić bezwzględnej przeszkody do wydania decyzji o wymeldowaniu określonej osoby z miejsca pobytu stałego, jeżeli stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję art. 15 ust. 2 ustawy. Według art. 7 kpa, orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ II instancji wziął jednak pod uwagę tylko interes jednej ze stron, czyli uczestników postępowania, bezkrytycznie przyjmując ich oświadczenia jako prawdziwe. Nie wziął jednak pod uwagę interesów wnioskodawczyni, osoby w starszym wieku, schorowanej, wymagającej pomocy, którą uczestnicy postępowania pozostawili w jej mieszkaniu w zamierzeniu na ponad 8 lat. Uchybia to dyspozycji powołanego art. 7 kpa. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa). Należy temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji przez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Według Sądu, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza, że ta ocena może być przeprowadzona w sposób dowolny. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Sąd stwierdza, że organ II instancji podjął decyzję merytoryczną bez zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu I instancji, na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję o wymeldowaniu uczestników postępowania z miejsca pobytu stałego. Sąd stwierdza zatem, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie wyjaśniło w szczególności, że uczestnicy postępowania nie opuścili przedmiotowego lokalu w sposób wyczerpujący dyspozycję art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazane wyżej błędne oceny powinny być sprostowane w postępowaniu administracyjnym, a braki w postępowaniu dowodowym powinny być usunięte. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w II instancji należy uwzględnić przedstawione uwagi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.