III SA/Wr 567/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. UZASADENIE Pismem z dnia [...] r. T.B. (zwany dalej także "wnioskodawcą", "skarżącym") złożył wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy (w łącznej wysokości [...] zł). Decyzją z [...] r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem T.B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. organ stwierdził uchybienie terminowi do złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił decyzję z [...] r. z uwagi na fakt podpisania tej decyzji oraz decyzji z dnia [...] r. przez tą samą osobę. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził kolejny raz uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylono decyzję z [...] r., wskazując, że decyzja z dnia [...] r. nie została skutecznie doręczona T. B. Wobec wyroku z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę dotyczącą umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia. W celu zbadania sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy Zakład wezwał T.B. do złożenia aktualnych dokumentów oraz skierował wnioski o udostępnienie danych do Katastru Miejskiego i do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, a także zapytanie do Powiatowego Urzędu Pracy we W., czy skarżący jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie umorzenia wnioskowanych zaległości. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, T.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Do skargi skarżący dołączył kopię zawiadomienia o uchyleniu zajęcia od Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] r.; kopie zaświadczeń lekarskich; kopię zaświadczenia z Komisariatu Policji [...] dotyczącego kradzieży pojazdu marki [...]; kopię postanowienia o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw; kopię umowy sprzedaży samochodu osobowego marki [...]; kopię zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za 2008 r.; kopię informacji o wysokości dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej (PIT/B) za 2008 r.; kopię informacji o odliczeniach od dochodu (PIT/O) w 2008 r. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr [...]) uchylono zaskarżoną decyzję z [...] r. z uwagi na fakt podpisania tej decyzji oraz decyzji z dnia [...] r. przez te same osoby. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo wskazano, ze rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, wziąć pod uwagę także dołączone do niej załączniki, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Wobec powyższego wyroku Zakład wezwał skarżącego do przedłożenia aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, dokumentów poświadczających obecnie osiągane dochody i obecnie ponoszone wydatki, aktualnych dokumentów (zaświadczeń lekarskich) poświadczających przewlekłą chorobę pozbawiającą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności oraz dokumentów poświadczających konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz ze złożonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego dokumentów wynika, że skarżący od [...] r. do dnia [...] r. prowadził działalność gospodarczą. Według dołączonych do wniosku kopii deklaracji podatkowych działalność ta w 2005 r. przyniosła dochód w wysokości [...] zł, a w okresie od stycznia do listopada 2006 r. – [...] zł. Ponadto w 2008 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości [...] zł. T.B. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną – D. B. oraz trójką dzieci: córką urodzoną w [...] r. oraz dwoma synami urodzonymi w [...] r. i [...] r. Żona skarżącego od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą. Jak wynika z zaświadczenia wystawionego przez Urząd Skarbowy [...] oraz z zeznań podatkowych D. B. w 2007 r. osiągnęła z tytułu prowadzonej działalności dochód w wysokości [...] zł, w 2008 r. – [...] zł, natomiast w 2009 r. – [...] zł. Córka skarżącego jest studentką Wydziału [...] studiów niestacjonarnych Uniwersytetu [...] we W.. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez uczelnię od września 2007 r. do czerwca 2008 r. córka skarżącego pobierała stypendium socjalne i stypendium na wyżywienie. Starszy syn skarżącego jest studentem i zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym osiąga dochód w wysokości [...] zł rocznie, tj. średnio [...] zł miesięcznie. Ponadto na mocy decyzji MOPS z [...] r. żonie skarżącego przyznano zasiłek rodzinny na młodszego syna – M. B. – w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...] r., a także otrzymała ona jednorazowy dodatek w wysokości 100 zł z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (płatny we wrześniu 2010 r.). Skarżący poinformował, że nie osiąga żadnych dochodów, nie posiada oszczędności, ani też ruchomości o wartości handlowej, a także nieruchomości. Wskazał również, że ponosi następujące miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym: związane z utrzymaniem mieszkania - około [...] zł, na żywność – [...] zł, leczenie około [...] zł, edukacja min. [...] zł, odzież – około [...] zł, środki czystości – około [...] zł ( na dowód czego dołączył kserokopie blankietów zapłaty oraz blankietów biletów za przejazdy komunikacją miejską). Z kopii zaświadczenia z Zarządu Zasobu Komunalnego wynika, że zadłużenie na dzień 1 lutego 2009 r. wynosiło z tytułu: czynszu [...] zł, odsetek od czynszu [...] zł, opłat za media [...] zł oraz odsetek za media [...] zł (w sumie [...] zł), skarżący podał natomiast, że zadłużenie to wynosi około [...] zł, gdyż od stycznia 2010 r. nie spłaca tej zaległości oraz nie uiszcza na bieżąco czynszu za mieszkanie. Skarżący wskazał także, że w związku z pozostawaniem jego rodziny w niedostatku, pomaga im dalsza rodzina (zwłaszcza żony), zarówno w formie finansowej, jak i w naturze. Z akt administracyjnych wynika także, iż w 2006 r. skradziono skarżącemu samochód marki [...], w którym znajdowały się materiały i narzędzia umożliwiające wykonywanie pracy. Postępowanie w sprawie kradzieży samochodu zostało umorzone Z dołączonych przez skarżącego dokumentów (zwłaszcza kopii zaświadczeń lekarskich, kart konsultacji lekarskich oraz skierowań na różnego rodzaju badania) wynika, że T.B. choruje od urodzenia na astmę oskrzelową i znajduje się pod stałą opieką lekarza pulmonologa, a przewlekły charakter schorzenia nie rokuje powrotu do zdrowia. Ponadto skarżący cierpi na schorzenie kręgosłupa i w związku z tym nie może podnosić ciężarów powyżej 5 kg, na dowód czego dołączono zaświadczenie lekarskie. Najmłodszy syn skarżącego jest alergikiem i wymaga stałej opieki lekarskiej. Ponadto stwierdzono u niego zmiany zwyrodnieniowe [...], w związku z czym pozostaje pod stałą opieka poradni [...] i co pół roku musi być poddawany specjalistycznym badaniom, których koszt wynosi 170 zł. Syn ponadto musi nosić buty ortopedyczne. Córka skarżącego leczy się [...]. Żona skarżącego przeszła natomiast operację [...], ponadto w okresie od 1998 r. do 2006 r. chorowała, przy czym pomimo licznych badań występowały trudności ze zdiagnozowaniem schorzenia. Z powodu zmian zwyrodnieniowych [...] żona skarżącego zażywa leki i regularnie korzysta z zabiegów fizjoterapeutycznych. Z dołączonych kserokopii faktur i recept wynika, że dużą część miesięcznych wydatków stanowią kwoty przeznaczone na zakup leków. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że w dniach [...] r. i [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] stwierdził, że skarżący nie ma majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, ponadto postanowieniem z dnia [...] r. umorzono egzekucję, a pismem z dnia [...] r. zawiadomiono T.B. o uchyleniu zajęcia z dnia [...] r. Skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanje dalej "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. (nr [...]). Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ uznał, że złożone przez skarżącego dokumenty nie budzą wątpliwości i są wiarygodne, z wyjątkiem informacji dotyczącej wysokości zadłużenia z tytułu czynszu – skarżący podał, że jest to kwota [...] zł, natomiast z zaświadczenia wynika – jak wskazał organ, że zadłużenie to wynosi [...] zł. Organ ustalił, że dochody osiągane przez gospodarstwo domowe stanowią średnio [...] zł netto miesięcznie, natomiast deklarowane wydatki wynoszą od [...] zł do [...] zł miesięcznie. Organ zwrócił uwagę, że według art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Powołano przy tym art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustosunkowując się do powyższych przesłanek organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania przesłanka określona w punkcie pierwszym. Z akt administracyjnych nie wynika także, że wobec skarżącego było prowadzone postępowanie upadłościowe bądź likwidacyjne, wobec czego należy uznać, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w punkcie 2 i 4. Zastosowania – w ocenie organu – nie może mieć także przesłanka zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie określona w punkcie 3), gdyż wprawdzie nastąpiło zaprzestanie działalności, jednakże skarżący ma małżonkę. Zdaniem organu nie zachodzi także przesłanka, zgodnie z którą całkowita nieściągalność występuje, gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem z dokonanego rozliczenia wynika, iż zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 229 póz. 1954 ze zm.) i wydanym do niej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2001r. Nr 137 poz. 1543) wysokość kosztów upomnienia wynosi czterokrotną wartość opłaty dodatkowej pobieranej przez państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska" za polecenie przesyłki listowej. Aktualnie wysokość kosztów upomnienia wynosi 8,80 zł. Odnosząc się do przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w punkcie 5 i 6 polegającej na stwierdzeniu przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję i braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, organ wskazał, że w stosunku do skarżącego zachodzą te przesłanki. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] stwierdził bowiem brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ponadto skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu, nie ma nieruchomości ani ruchomości przedstawiających wartość handlową. Niemniej jednak decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a zatem organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości nawet w przypadku stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ podniósł dalej, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Zasady umarzania należności z tytułu składek określono rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym rozporządzeniem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka określona w punkcie 1). Podkreślono przy tym, że ze względu na uznaniowy charakter decyzji organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości. Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by w stosunku do skarżącego mogła znaleźć zastosowanie przesłanka dotycząca poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Co prawda w ocenie skarżącego taką nadzwyczajną okolicznością była kradzież samochodu wraz z materiałami i narzędziami, nie mniej jednak – jak podkreślił organ zdarzenie to miało miejsce w sierpniu 2006 r., natomiast skarżący nie regulował składek na ubezpieczenia społeczne już od 1999 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenia należności. Skarżący przedstawił dokumenty, które świadczą o sytuacji zdrowotnej, jednakże nie przedłożył orzeczenia o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy. Jednocześnie z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby schorzenia członków rodziny skarżącego powodowały konieczność sprawowania nad nimi opieki uniemożliwiającej uzyskiwanie dochodów. W końcowej części uzasadnienia decyzji podkreślono, że umorzenie zaległości powoduje bezpowrotną utratę dochodów budżetu państwa, natomiast instytucja umorzenia powinna mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek na wszystkie ubezpieczenia w terminach i trybie przewidzianym ustawowo. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 28 ust. 2, 3a i b u.s.u.s w zw. z §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz dowolną ocenę dowodów; 2. art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s w zw. z §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że nie istnieje przesłanka przewlekłej choroby skarżącego, a ponadto także, że nie wystąpiła przesłanka konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny przewlekle chorym powodująca niemożność opłacenia składek; 3. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie, określonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Skarżący podkreślił, że wbrew zaleceniom Sądu wyrażonym w wyroku z dnia [...] r., organ nie ustosunkował się w aktualnie zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez niego we wcześniejszej skardze dotyczącej decyzji z dnia [...] r. (nr [...]). Skarżący podkreślił, że jego zarzuty odnosiły się do bezpodstawnego przyjęcia przez organ, iż skarżący nie cierpi na chorobę przewlekłą i że nie zachodziła konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, uniemożliwiająca opłacanie składek. Nadto skarżący zarzucił, że organ błędnie i wbrew precyzyjnie wykazanej sytuacji finansowej rodziny uznał, że nie zachodzi przesłanka narażenia bytu, a to z tego powodu, że hipotetycznie i w bliżej nieokreślonej przyszłości może ona ulec poprawie. Ponadto skarżący wskazał, że w swojej wcześniejszej skardze zarzucił, iż organ błędnie przyjął, że sam fakt pozostawania pod opieką Urzędu pracy gwarantuje znalezienie pracy. Organ ponownie – w ocenie skarżącego – nie odniósł się merytorycznie do zarzutów strony, ani do dokumentów załączonych do skargi na decyzję z dnia [...] r. Stawiając tezy i czyniąc je podstawą odmowy, organ – jak podkreślił skarżący – nie uzasadnił ich, ani też nie wykazał na czym opiera swoje przekonanie. Podkreślono jeszcze raz, że nieopłacanie składek zostało spowodowane nawarstwianiem się wielu okoliczności, takich jak ciężka choroba żony i konieczność sprawowania nad nią opieki i w konsekwencji zmniejszenie się dochodów rodziny, a także kradzieżą samochodu oraz znajdujących się w nim narzędzi. Dodatkowo skarżący podkreślił, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, przedkładając interes państwa nad słuszny interes strony, zwłaszcza w sytuacji spełnienia przez skarżącego kilku przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości. Zauważono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził w odniesieniu do skarżącego brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a także oczywistym jest, że z egzekucji nie uzyska się kwot wystarczających na pokrycie wydatków egzekucyjnych. Ponadto skarżący zauważył, że wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, a także, że cierpi na przewlekłą chorobę – astmę oskrzelową, ponadto w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka przewlekłej choroby członka rodziny – żona skarżącego cierpi na [...]. W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest także opieranie odmowy umorzenia zaległości na przekonaniu, że jego aktualna sytuacja może hipotetycznie ulec poprawie, jeżeli znajdzie pracę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ponownie zarzucił przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego. Podkreślił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja ta opiera się na subiektywnym przekonaniu organu, że skarżący zacznie uzyskiwać dochody. Takie stanowisko organu – w ocenie skarżącego – pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a także faktami powszechnie znanymi, jak coraz mniejsze szanse na zatrudnienie. Podkreślono także, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych istnieje możliwość umarzania zaległości nie tylko w przypadku jej całkowitej nieściągalności, ale także jeżeli przemawia za tym ważny interes strony. Wprowadzając taką możliwość ustawodawca miał zatem zamiar zobligować organ do badania przesłanek umorzenia zaległości w kontekście sytuacji rzeczywiście istniejącej w dacie orzekania. Nadto celem ustanowienia tej instytucji – w ocenie skarżącego – było zapobieżenie dalszemu zubożeniu osoby ubiegającej się o umorzenie. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. wniesiono dodatkowo o dopuszczenie załączonych dowodów w postaci dwóch zaświadczeń wystawionych przez Powiatowy Urząd Pracy we W., w których określono okresy zarejestrowania T.B. jako osoby bezrobotnej i wskazano, że nie ma on prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że wydając obecnie weryfikowaną decyzję (z dnia [...] r.) Zakład zastosował się do wszystkich sugestii zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu (z dnia [...] r., [...]). Przede wszystkim wyeliminowano podstawowe uchybienie, które legło u podstaw uchylenia poprzedniej decyzji organu (z dnia [...] r., Nr [...]), a które polegało na uczestniczeniu tych samych osób w wydawaniu decyzji na poziomie obu instancji. Organ rozważył również – zgodnie z zaleceniem składu orzekającego w sprawie – argumentację zawartą w skardze do WSA, wszczynającą tamto postępowanie sądowoadministracyjne, zakończone wyrokiem, o którym mowa, a także wziął pod uwagę dokumenty dołączone do skargi. Niniejsza wzmianka była konieczna, jeśli zważyć na brzmienie art. 153 p.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Trzeba w związku z tym jednoznacznie stwierdzić, iż dyspozycja cytowanego przepisu została przez Zakład zachowana. Jak wynika z akt sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek, w kontekście dwóch podstaw prawnych, a mianowicie art. 28 ust.1-3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji: gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§3 ust.1 pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust.1 pkt 3). Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w punkcie 1) (dłużnik zmarł [...]), co z przyczyn oczywistych nie mogło budzić wątpliwości. Bezspornie nie zachodziły także przesłanki określone w punkcie 2) i 4) nie było bowiem prowadzone wobec skarżącego postępowanie upadłościowe bądź likwidacyjne. Nie zaistniała również przesłanka dotycząca zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (punkt 3), gdyż wprawdzie – jak słusznie zauważył organ – nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, jednakże skarżący pozostaje w związku małżeńskim. Zaległe składki bezsprzecznie znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia, które obecnie wynoszą 8,80 zł (punkt 4a). Organ słusznie wskazał natomiast, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w punkcie 5 i 6. Niewątpliwie bowiem Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że skarżący nie ma majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto w odniesieniu do skarżącego oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżący aktualnie nie pracuje i – jak podał – nie uzyskuje żadnych dochodów. Nie posiada także oszczędności, wartościowych ruchomości, ani też żadnych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rozważył także możliwość umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Jak słusznie podkreślił organ, skarżący nie poniósł żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które pozbawiły go możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej (sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt. 2). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu zainteresowanego za taką nadzwyczajną okoliczność nie może być uznana kradzież samochodu wraz z narzędziami i materiałami. Jak słusznie zauważył zresztą organ zdarzenie to miało miejsce w sierpniu 2006 r., skarżący nie płacił natomiast składek na ubezpieczenia już od 1999 r. W sprawie nie zaistniała także przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący przedstawił co prawda liczne zaświadczenia lekarskie, karty konsultacji lekarskich i skierowania na badania, z których wynikało, że od dzieciństwa choruje na [...] i że schorzenie to ma charakter przewlekły, a także dokumentację dotyczącą schorzenia kręgosłupa i związany z tym zakaz podnoszenia ciężarów powyżej 5 kg, niemniej jednak nie wykazał, że dolegliwości te uniemożliwiają mu podjęcie pracy. Podkreślić w tym miejscu należy, że niewątpliwie [...], a także schorzenie kręgosłupa stanowią utrudnienie w znalezieniu pracy, niemniej jednak dopiero stwierdzenie przez uprawnionego lekarza całkowitej czy częściowej niezdolności do pracy z tego powodu, może stanowić przesłankę uzasadniającą ewentualne umorzenie zaległości. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał również, iż zachodziła konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, uniemożliwiająca uzyskiwanie dochodu. Żona skarżącego – jak wynika z obszernej dokumentacji medycznej dołączonej do akt sprawy – rzeczywiście chorowała, w tym również przeszła operację [...]. Skarżący nie wykazał jednak, że wymagała ona stałej opieki uniemożliwiającej mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Aktualnie natomiast żona skarżącego prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochód. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie skarżący spełniał przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż jak wynika z akt sprawy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dochód gospodarstwa domowego – aktualny na dzień wydania decyzji – wynosił średnio [...] zł miesięcznie, zaś wydatki kształtowały się na poziomie między kwotą [...]zł a [...] zł. Ponoszenie wydatków w tej kwocie było natomiast możliwe dzięki pomocy ze strony rodziny skarżącego i jego żony. Podkreślić należy, że zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5) i 6) u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dawało organowi jedynie możliwość umorzenia wnioskowanych należności, nie nakładając jednocześnie prawnego obowiązku ich umorzenia. Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Podkreślić, więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym – stosownie do treści art. 107 k.p.a. – jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Odnosząc powołane wyżej uwagi ogólne na grunt sprawy będącej przedmiotem skargi oraz rozpoznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznać należy, że organ sprostał wskazanym wyżej wymaganiom. W szczególności przeprowadzono dokładną analizę – aktualnego na dzień wydania decyzji z dnia [...] r. – stanu finansowego oraz osobistego strony i następnie należycie oceniono te okoliczności w kontekście przesłanek, określonych w przepisach art. 28 ust.1-3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. nie przekraczając przy tym, zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Znalazło to odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sytuacja skarżącego została rzetelnie zbadana i oceniona. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. W szczególności organ uwzględnił dokumentację dotyczącą stanu zdrowia skarżącego i jego rodziny oraz szczegółowo ustalił sytuację finansową, biorąc przy tym pod uwagę zeznania podatkowe dotyczące działalności gospodarczej prowadzonej przez żonę skarżącego. Ponadto organ ustosunkował się także do faktu kradzieży samochodu skarżącego wraz z narzędziami i materiałami podkreślając, że zdarzenie to nie mogło stanowić podstawy umorzenia zaległości. Organ podjął także czynności w celu ustalenia, czy skarżący posiada jakieś pojazdy oraz nieruchomości. Ponadto Zakład ustalił, że skarżący jest zarejestrowany w Urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wskazać trzeba, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinien był bowiem liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenia, a trudna sytuacja rodzinna nie mogła stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaniechanie ich uiszczania. Zauważyć trzeba, że prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Niedopuszczalne jest przy tym przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność konsekwencji na Zakład. Należy także podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.