III SA/Wr 571/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na czynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Województwa D. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) zł kosztów postępowania. W dniu [...] r. Parafia [...] w J.-Z. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. w Wydziale Rozwoju Obszarów Wiejskich wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na operację "[...] w J.-Z.". Do wniosku dołączono zaświadczenie Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia [...] r. o liczbie mieszkańców, z którego wynika, że liczba stałych mieszkańców z terenu miasta J.-Z. według stanu na dzień [...] r. wynosi [...] osób. Pismem z dnia [...] r., Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej ze względu na niespełnienie przez wnioskodawcę warunku określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm. zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z nim, pomoc jest przyznawana na realizację przedmiotowej operacji miejscowości należącej do: a) gminy wiejskiej lub a) gminy miejsko - wiejskiej, z wyłączeniem miast liczących powyżej 5 000 mieszkańców, lub b) gminy miejskiej, z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5 000 mieszkańców. Pismem złożonym w dniu [...] r. wnioskodawca wezwał Urząd Marszałkowski Województwa D. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że rozstrzygnięciem bez uzasadnienia pozbawił Parafię możliwości udziału w programie. Wskazano w wezwaniu, że przed wystąpieniem z wnioskiem o dofinansowanie Parafia dokładnie sprawdziła, czy spełnia wszystkie wymagania dotyczące wnioskodawców. Zgodnie z danymi z ewidencji ludności prowadzonej przez Gminę J.-Z. liczba mieszkańców na dzień [...] r. wynosiła [...] osób. Na potwierdzenie wyżej wymienionego faktu przedłożono dodatkowe zaświadczenie z Urzędu Miasta J.-Z. 1 Po rozpatrzeniu przedmiotowego wezwania, Dyrektor Wydziału Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał stanowisko o nie przyznaniu pomocy. Wskazano w nim, że zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przypadku zaświadczenia określającego liczbę mieszkańców miejscowości, w której będzie realizowana operacja, należy podać liczbę mieszkańców zameldowanych na pobyt stały, według stanu na dzień [...] r., natomiast podmiot wdrażający jest zobowiązany do weryfikacji danych wskazywanych przez wnioskodawców we wnioskach o dofinansowanie. Dalej wskazano w nim, że wobec nie zamieszczenia na stronie internetowej Głównego Urzędu Statycznego danych dotyczących liczby mieszkańców zameldowanych na pobyt stały na terenie gminy miejskiej J.-Z. według stanu na dzień [...] r., uzyskano pisemne informacje z tego Urzędu i na ich podstawie odmówiono przyznania pomocy finansowej. Bowiem z pisma z dnia [...] r. Urzędu Statystycznego we W. wynikało, że w gminie miejskiej J.-Z. w dniu [...] r. mieszkało [...] osób zameldowanych na pobyt stały. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem organu, Parafia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), ewidencja ludności prowadzona jest przez organy gminy. Ponadto z ustępu 10 części B załączniki do Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 313, 322,323 "Odnowa i rozwój wsi" PROW na lata 2007 - 2013 wynika, że załącznikiem do wniosku jest zaświadczenie wystawione przez Burmistrza określające liczbę mieszkańców miejscowości, w której będzie realizowana operacja, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok złożenia wniosku. W tym kontekście strona skarżąca podniosła, że do wniosku dołączyła zaświadczenie Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia [...] r. z którego wynika, że liczba mieszkańców na stałe zameldowanych w J.-Z. w dniu [...] r. wynosiła [...]. Natomiast dane z Urzędu Statystycznego mają charakter szacunkowy, ustalany na bazie ostatniego spisu powszechnego. 2 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] r., organ samorządu Województwa D. uwzględnił w całości skargę wniesioną przez stronę skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne - niż określone w pkt 1 - 3 art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr '153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a") - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Należy zauważyć, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie, są kompetentne jedynie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd ocenia czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie, zaznaczenia wymaga, że zagadnienie przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w 3 zakresie działania "Odnowa i rozwój wsi" uregulowane zostało w stosownych aktach podjętych przez Unię Europejską, natomiast w zakresie przepisów krajowych kwestie te określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "ustawy o wspieraniu") oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm. zwane w dalszej części uzasadnienia w skrócie "rozporządzeniem"). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w przywołanym już w uzasadnieniu wyroku art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowa czynność dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 20 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi działanie "Odnowa i rozwój wsi". Należy wskazać, że zaskarżona czynność wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu. W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ustęp 3 art. 22 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie strona 4 skarżąca prawidłowo złożyła skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu, pomoc finansowa w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W myśl natomiast ustępu 2 art. 10 ustawy o wspieraniu pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach stosownego rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. c) obowiązującego w sprawie, a wskazanego wcześniej rozporządzenia, pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem" zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem realizowaną w miejscowości należącej do gminy miejskiej, z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5.000 mieszkańców. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu odmowy przyznania pomocy w odniesieniu do wniosku złożonego przez stronę skarżącą w dniu [...] r. w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" wskazano na niespełnienie przez Parafię [...] w J. Z. warunku zawartego w cytowanym powyżej § 3 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia. Powołano się w tym zakresie na informację z Urzędu Statystycznego we W., zgodnie z którą liczba mieszkańców Gminy J.-Z. wynosiła w dniu [...] r. [...] osób. Natomiast bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że strona skarżąca, dołączyła do wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" zgodnie z instrukcją, zaświadczenie wystawione przez Burmistrza Miasta J.-Z. określające liczbę mieszkańców tej miejscowości, według stanu na dzień [...] r. Z tego zaświadczenia wynika, że liczba stałych mieszkańców z terenu miasta J.-Z. wynosiła [...] osób. Istotną kwestią w rozstrzyganej sprawie jest zagadnienie, czy na podstawie uzyskanych z Urzędu Statystycznego informacji, co do liczby stałych mieszkańców Gminy J.-Z., podmiot wdrażający powinien odmówić przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w § 3 ust. 1 lit c) 5 rozporządzenia, dysponując jednoczenie zaświadczeniem Burmistrza odnośnie liczby mieszkańców. W tym zakresie należy wskazać, że legislator w treści przywołanego § 3 ust. 1 lit c) rozporządzenia posłużył się pojęciem mieszkaniec, odwołał się tym samym do administracyjnoprawnego obowiązku zameldowania. W tym kontekście należy powołać się na treść art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym osoba zobowiązana do zameldowania na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zgłasza swoje dane osobowe. W myśl art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Natomiast § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie trybu przekazywania danych pomiędzy organami prowadzącymi ewidencję ludności oraz powiadamiania o nadaniu numeru PESEL (Dz. U. Nr 236, poz. 1996) stanowi, że ewidencja ludności jest prowadzona przez organy gminy - w systemie informatycznym albo w systemie kartotecznym - w formie gminnych zbiorów meldunkowych. Tymczasem, zgodnie z ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.), Urząd Statystyczny prowadzi bilans ludności faktycznie zamieszkałej dla podstawowych jednostek podziału administracyjnego kraju. Podstawą dla bilansu jest liczba ludności faktycznie zamieszkałej ustalona na podstawie wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań przeprowadzonego zgodnie z ustawą o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań (Dz. U. 2000 r. Nr 1 poz. 1 ze zm.) Sporządzenie bilansów ludności dla okresów międzyspisowych zakłada przyjęcie wyników ostatniego spisu powszechnego za bazę wyjściową dla gminy, następnie naliczanie danych metoda bilansową, natomiast ujmowane w bilansie ludności dane z ruchu naturalnego pochodzą między innymi z biur ewidencji ludności z poszczególnych gmin kraju. Powyższe regulacje wskazują, że Urząd Statystyczny ustalając liczbę ludności w danej gminie opiera się na ewidencji ludności prowadzonej przez tę gminę. 6 Zdaniem Sądu gminne zbiory meldunkowe są więc zdecydowanie bardziej właściwe dla ustalenia stałej liczby mieszkańców niż dane, którymi dysponują urzędy statystyczne. Policzalność osób zameldowanych na pobyt stały jest kwestią obiektywną, która podlega w prosty sposób sprawdzeniu. W rozpatrywanej sprawie podmiot wdrażający takiej weryfikacji jednak nie przeprowadził. Za podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej Parafii [...] w J.-Z. organ przyjął dane z Urzędu Statystycznego i nie odniósł ich w żaden sposób do danych wynikających z ewidencji prowadzonej przez Gminę J.-Z., nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności danym zawartym w zaświadczeniu Burmistrza J.-Z. oraz dlaczego oparł się na danych z urzędu statystycznego. Z uwagi na powyższe, przy ponownym sprawdzeniu spornych okoliczności, organ przeprowadzi weryfikację zgodności liczby wskazanej w zaświadczeniu Burmistrza J.-Z. ze stanem rzeczywistym wynikającym z ewidencji meldunkowej prowadzonej przez tą gminę. Ponadto Sąd wskazuje, że zgodnie z Konstytucją RP (art. 87), wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa i jako takie nie powinny mieć bezpośredniego wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Wobec nie wyjaśnienia przez podmiot wdrażający okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy doszło do naruszenia § 3 ust. 1 lit c) rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę do orzeczenia kosztów stanowią natomiast przepisy art. 199, art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a. 7