III SA/Wr 575/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie: Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Asesor WSA Aneta Chołuj Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 24 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków I uchyla zaskarżoną decyzję; II określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lipca 2004 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., decyzją z dnia 12 sierpnia 2005r. ([...]) Starosta K. orzekł o wprowadzeniu zmiany do operatu ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] AM 1 obręb P. stanowiącej ciek wodny, będącej własnością Skarbu Państwa, poprzez wykreślenie administratora Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej we W. i wpisanie w to miejsce Marszałka Województwa jako administratora. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 października 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm.) należy przyjąć, że prawa właścicielskie w stosunku do przedmiotowej działki jako nie stanowiącej potoku Ż. tylko inny ciek wodny, nie wskazany w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczna (Dz. U. z 2003 r. nr 16, poz. 149), winien wykonywać Marszałek Województwa D., jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa. Ciek wodny zlokalizowany na działce nr 123, będący prawobrzeżnym dopływem potoku Ż., obejmuje ostatni akapit przepisu art. 11 ust.1 pkt 4 - jako woda nie wymieniona w pkt 1-3 ustępu tego przepisu. Od powyższej decyzji odwołał się Marszałek Województwa D. podnosząc, że to ustawa Prawo wodne a nie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczna decydują, który ciek wodny należy zaliczyć do potoków. Pod rządami Prawa wodnego z 1974 r. sporny ciek był zakwalifikowany do potoków górskich. Aktualnie wobec sporu, co do statusu cieku wodnego będącego dopływem potoku Ż., pomiędzy Marszałkiem Województwa a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, dopiero po jego rozstrzygnięciu może ewentualnie nastąpić zmiana zapisu w ewidencji gruntów. Skutkiem powyższego odwołania było uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego we W., decyzją z dnia 24 października 2005 r. ([...]), zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty K. ustalająca administratora wody płynącej opisanej w osnowie decyzji, w oparciu o ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), została wydana z naruszeniem uprawnień wynikających z powołanych przepisów. Starosta nie otrzymał żadnych dokumentów źródłowych stanowiących, w świetle § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 19 marca 2001 r., podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Natomiast zadaniem organu prowadzącego ewidencję jest w zasadzie rejestrowanie faktów, stanów wynikających z dokumentów, które wpływają do ewidencji gruntów, starosta nie może natomiast kreować samoistnie nowych stosunków prawnych w zakresie władztwa nad gruntem poprzez zmianę wpisu w ewidencji. W ocenie tego organu, aby móc skutecznie dokonać zmian w operacie ewidencji gruntów Starosta winien otrzymać dowód objęcia przez Marszałka Województwa przedmiotowych nieruchomości w posiadanie w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we W., a Marszałkiem Województwa D., bowiem art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego nie stanowi samodzielnej postawy do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. W tym stanie rzeczy - z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego jednostronnie rozstrzygnął sprawę spór dotyczący władania gruntem, o którym mowa w art. 11 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy uznając, że nie jest organem wyższego rzędu w sprawach normowanych przepisami Prawa wodnego mogącym orzekać co do prawidłowości dokonanych przez Starostę ustaleń , postępowanie w tym przedmiocie umorzył. Na powyższą decyzję skargę wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 12 ust.1 pkt 5, § 44, § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 19 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz art. 7 i 77 kpa. Zdaniem skarżącego nowa ustawa Prawo wodne spowodowała położenie kresu istnieniu tzw. wód niczyich, bowiem aktualnie wszystkie mają swojego administratora. Cieku wodnego będący prawobrzeżnym dopływem potoku Ż. nie ujęto w zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. nr 16, poz. 149) wykazie wód, podporządkowującym śródlądowe wody powierzchniowe poszczególnym organom. W tej sytuacji prawa właścicielskie do niego wykonuje Marszałek Województwa, zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Skarżący uznał za pozbawione podstaw prawnych stanowisko organu odwoławczego uzależniające przejście administrowania gruntem od sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Do zmiany administratora doszło bowiem z mocy prawa. Stąd też nie może być mowy o ingerencji Starosty w prawa właścicielskie, skoro wykonał on jedynie dyspozycję z § 12 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem, prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Umarzając postępowanie pierwszej instancji organ odwoławczy tym samym naruszył § 44 wskazanego rozporządzenia, nakazujący Staroście utrzymywać operat ewidencyjny w stanie aktualności. Ponadto naruszył § 46 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia, zobowiązujący Starostę do wprowadzania zmian w ewidencji wynikających z aktów normatywnych z urzędu. Zdaniem strony skarżącej się organ II instancji nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego sprawy do czego był zobowiązany po myśli art. 7, w zw. z art. 77 k.p.a. W tym stanie winien, uchylając decyzję organu I instancji, przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, a nie umarzać postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie kwestionując konieczności rozwiązaniu problemu wód niczyich stwierdził, że nie jest w żadnym przypadku organem nadzoru nad zagadnieniami objętymi ustawą Prawo wodne, nie może zatem rozstrzygać kwestii dotyczącej sporów pomiędzy jednostkami władającymi wodami, o których mowa w art. 11 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądy czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań organów administracji publicznej. Skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity w dacie wydania kwestionowanych decyzji Dz. U. z 2000 r. Nr 120 poz. 1268), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. Rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie - co nie jest sporne - odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (tak. m.in. wyrok NSA w Warszawie 20.11. 1998 r. II SA 914/98 opubl. LEX nr 41816). Ewidencje tą prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy). Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), ewidencja ta obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W ewidencji wykazuje się także dane dotyczące m. in. organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa wyżej do gruntów, budynków i lokali. Prawa wskazanych powyżej podmiotów, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie m.in. ostatecznych decyzji administracyjnych oraz dyspozycji zawartych w aktach normatywnych (§ 12 rozporządzenia). Stosownie do treści § 46 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, przy czym w tym ostatnim przypadku chodzi tutaj o wypadki powstania skutków z mocy prawa (ex lege). W określonej zatem sytuacji istnieje konieczność zmiany danych ewidencyjnych. Z dniem 1 stycznia 2002 r. w życie weszła ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity w dacie wydania kwestionowanej decyzji Dz. U. z 2005 r., nr 139, poz. 1087). Ustawa ta w rozdziale II m.in. reguluje prawo własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 10 ustawy, wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi, tj. tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu stanowią własność właściciela tych wód. Powołany przepis reguluje więź prawną, jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi. O więzi tej rozstrzygnął ustawodawca wyrażając zasadę, że własność wody powierzchniowej rozciąga się na własność gruntu pod wodą. Przepis ten jednocześnie rozstrzyga o granicach własności gruntu pod wodami. W art. 11 ust. 1 ww. ustawy uregulowano wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych. Zgodnie z pkt 4 tego przepisu, marszałkowi województwa powierzono zaś wykonywanie praw właścicielskich w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, które obejmują wody istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służące polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, a także tych wód, w stosunku do których prawa właścicielskie nie wykonuje żaden inny organ. Z powyższym związane jest uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 3, zgodnie z którym jednostkom wskazanym w art. 11 ust. 1 powierzono też gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi, o których mowa w ust. 2. Te zmiany prawne były podstawą wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków i podstawą prowadzonego przez organy obu instancji postępowania, a w konsekwencji wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego, że skoro organ I instancji rozstrzygnął kwestię unormowaną w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który nie jest organem wyższego rzędu w sprawach unormowanych w tej ustawie, musiał umorzyć postępowanie. Stanowisko takie zdaje się być wynikiem nieporozumienia. Ewidencją gruntów i budynków jest to - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 8 - jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten jest więc niczym innym jak zebranymi w określonej formie informacjami dotyczącymi gruntów, budynków lub lokali. Informacje te mogą być uzyskiwane z wniosku osób, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa lub z urzędu (§ 46 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia). Pozyskanie takiej informacji rodzi po stronie starosty, jako organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków, obowiązek uaktualnienia prowadzonej ewidencji. Nie ma natomiast znaczenia dla obowiązku aktualizacji ewidencji i właściwości organu, jaka ustawa, czy czynność cywilnoprawna lub administracyjnoprawna spowodowały zmiany, które starosta obowiązany jest ujawnić w prowadzonej ewidencji. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy podkreślić również, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie skonkretyzował przesłanki swojego rozstrzygnięcia na gruncie art. 105 kpa. Należy zauważyć, że organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa (w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 1031/81, opubl. ONSA 1981/1 poz. 60). Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy przyjął, iż Starosta K. wydał decyzję w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości co do możliwości rozstrzygania sporu dotyczącego władania gruntem w świetle art. 11 ustawy Prawo wodne, przy dokonywaniu zamiany w ewidencji. Uznał w związku tym, że jako nie będący organem wyższego stopnia w sprawach unormowanych w ustawie Prawo wodne, nie może orzekać w postępowaniu odwoławczym co do ustaleń Starosty. W konsekwencji przyjął, że postępowanie o zmianę wpisu w ewidencji gruntów powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o jego umorzeniu a nie dokonywaniem zmian w ewidencji. Sąd zauważa, że taka ocena właściwości winna była skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji. W innym wypadku postępowanie organu odwoławczego jest niekonsekwentne: przyznaje prawo do orzekania przez Starostę w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, ale jednocześnie, gdy zmiany te spowodowane zostały zapisami zawartymi w Prawie wodnym uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania odwołania, w konsekwencji czego uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie Takiego stanowiska nie sposób podzielić. Uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, przez organ odwoławczy, związane jest bowiem z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści decyzji Starosty K. wynika, iż prowadził on postępowanie w celu dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Z powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych jednoznacznie wynika, iż Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem prowadzącym ewidencję gruntów. Jemu zatem i tylko jemu przysługuje kompetencja wprowadzania w tym operacie zmian. Podkreślić należy, iż istnieją dwa tryby wprowadzania zmian do ewidencji. Tryb "podstawowy", kiedy organ nie ma wątpliwości odnośnie danych wprowadzanych do operatu ewidencji oraz tryb "kwalifikowany", kiedy organ przeprowadza postępowanie administracyjne z wszystkimi tego konsekwencjami. W pierwszym przypadku - w trybie podstawowym - organ dokonuje jedynie czynności materialno-technicznej, polegającej na wprowadzeniu odpowiednich aktualnych danych do operatu ewidencji. W przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów kończy je wydaniem decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji lub odmawiającej zmian do ewidencji. Istotnym jest, iż przedmiotem postępowania jest "zmiana" ewidencyjna, która jedynie odzwierciedla zmiany wynikające z odpowiedniego źródła. W przedmiotowym postępowaniu Starosta K. nie orzekał o skutkach prawnych wynikających z treści art. 11 Prawa wodnego. Natomiast wyprowadzając wnioski z tej regulacji orzekł o wpisaniu Marszałka Województwa D. jako administratora gruntów. Rzeczą organu odwoławczego była więc ocena, czy zachodziły podstawy do uaktualnienia prowadzonej przez Starostę ewidencji wynikające z powołanego przez wnioskującego przepisu, o zapis stanowiący o wykonywaniu przez marszałka województwa praw właścicielskich w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa w świetle przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych do tego aktu dających prawo dokonywania zmian w ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o umorzeniu postępowania I instancji nie mogło się ostać. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.