III SA/Wr 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w Z. G. - następcy prawnego wydawnictwa "B" sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej , I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. z dnia [...]., (Nr [...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 2.856 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt. I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku. S K O we W , decyzją z dnia [...] r., Nr[...] – wydaną po rozpatrzeniu odwołania [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w Z G , od decyzji Z D ds. Z D i M D Z D W we W , z dnia [...] r., Nr[...] , w której nałożono na [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej[...] , na odcinku[...] , przez umieszczenie na wiadukcie kolejowym w km [...] i w km [...] , dwóch [...] w terminie od dnia[...] . do dnia [...] r., tj. przez [...] dni – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego z urzędu. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] r. nakładając na [...] karę pieniężną. Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez S K O we W decyzją z dnia [...] r. Jednakże po rozpatrzeniu skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w wyroku z dnia [...] r. Za podstawę prawną swoich decyzji organy przyjęły bowiem m.in. komunikat P G U S , dotyczący kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Organ pierwszej instancji, po ponownym wszczęciu postępowania, wydał w dniu [...] r. nową decyzję (w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r.). S K O we W decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu takiego orzeczenia organ odwoławczy ocenił zasadność zarzutów odwołania. SKO wywodziło, że organy administracji publicznej orzekają w indywidualnej sprawie administracyjnej, opierając się na stanie normatywnym (tj. przepisach procesowych i materialnoprawnych) obowiązującym w dniu wydania decyzji. Orzekanie w oparciu o przepisy nieobowiązujące (uchylone) bądź takie, które nie weszły w życie, stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu drugiej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie było zatem żadnych podstaw do stosowania prawa obowiązującego w[...] r., które zostało uchylone lub zmienione. Organ odwoławczy nie podzielił też twierdzenia strony, zgodnie z którym, w sprawie ma zastosowanie norma art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. W niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty nie został jeszcze skutecznie nałożony. Wskutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia[...] r., poprzednia decyzja (z....) – jako nieważna – została usunięta z obrotu prawnego. Zatem wszelkie jej skutki, w tym nałożenie obowiązku uiszczenia kary, należy uznać za nieobowiązujące i nie uznane przez prawo. W związku z tym, chybione jest twierdzenie strony, że obowiązek uiszczenia kary przedawnił się z dniem [...] r. Do sprawy nie mają też zastosowania – w zakresie kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym – przepisy Ordynacji podatkowej. SKO podniosło też, że uchybienie przepisom art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa, czyli zwłoka organu administracji publicznej w podjęciu rozstrzygnięcia, mogło być ewentualnie przedmiotem postępowania zainicjowanego zażaleniem strony na bezczynność organu, w trybie art. 37 kpa. Takiego postępowania strona jednak nie uruchomiła. Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej szczegółowo, iż zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg regulują natomiast szczegółowo przepisy art. 40 ust. 1-16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, zajęcie pasa drogowego na takie cele wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Według ust. 2 pkt 4), takie zezwolenie dotyczy także umieszczania reklam w pasie drogowym. W myśl ust. 3 oraz ust. 6 tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W przypadku reklamy ustala się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Niekwestionowany przez stronę fakt umieszczenia na wiadukcie kolejowym w km [...] i w km [...] drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku[...] , dwóch jednostronnych tablic reklamowych o powierzchni [...] m2, w terminie od [...] r. do [...] r., wynikał z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego – wbrew odmiennemu stanowisku strony – usunięcie reklam w [...] r. nie spowodowało braku przedmiotu sprawy. W ustawie o drogach publicznych nie ma bowiem przepisu, który wprowadzałby zakaz wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ze względu na upływ czasu od wystąpienia zdarzenia podlegającego administracyjnoprawnej penalizacji. W ostatniej części uzasadnienia organ drugiej instancji przedstawił zasady obliczenia wysokości nałożonej kary, podzielając ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. 6 uchwały Nr [...]\ S W D z dnia [...] r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie D Z D W we W (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 47, poz. 888 ze zm.). Wydawnictwo "..." Sp. z o.o. zaskarżyło decyzję Kolegium z dnia [...] (Nr SKO[...] ) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając temu organowi rażące naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez wydanie zaskarżonej decyzji sprzecznie z zasadą niedziałania prawa wstecz, z pominięciem przepisów obowiązujących skutecznie w dacie zaistnienia stanu faktycznego z [...] r. do [...] r., to jest art. 39 ust 3 oraz art. 40 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), przepisów wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), a także nieprawidłowe wydanie zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie przepisów obowiązujących po dniu [...] r., w tym określających stawki opłat za 1 m² zajętej powierzchni. Strona skarżąca zarzuciła ponadto nieuwzględnienie upływu terminu pięcioletniego przedawnienia roszczenia w sprawie nałożenia kary pieniężnej, określonego art. 40 ust. 3 powołanej ustawy według stanu na [...] r., w następstwie nieuprawnionego przyjęcia, że przedmiotowe roszczenie nie przedawniło się z dniem [...] r., ponieważ w tej dacie kara pieniężna nie była jeszcze nałożona. W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocnik [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, z powodu istotnego i rażącego naruszenia prawa. Wniósł także o orzeczenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty i wnioski zostały obszernie uargumentowane w uzasadnieniu skargi. Skarga [...] została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] r. (sygn. akt III...). Sąd podkreślił wówczas, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz normatywne, powszechnie obowiązujące akty wykonawcze do tej ustawy, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji organu odwoławczego. Skład ówcześnie orzekający uznał zatem za nietrafne żądania skargi co do obowiązku stosowania prawa obowiązującego w [...] r., kiedy to miał miejsce stan faktyczny, polegający na zajęciu przez skarżącego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Przeciwnie – zdaniem Sądu – to stosowanie jako podstawy prawnej decyzji administracyjnych prawa nieobowiązującego stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takich decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. (w tym zakresie powołano się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego). WSA przyjął też, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Według tego przepisu termin przedawnienia zaczyna biec od dnia, w którym nałożono obowiązek uiszczenia opłaty. W rozpatrywanej sprawie będzie to zatem upływ czasu, dla którego punktem odniesienia (terminem początkowy, który uruchomi dopiero bieg terminu przedawnienia) jest termin wykonalności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] r., skoro w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., poprzednie decyzje organów obu instancji – jako nieważne – zostały całkowicie wyeliminowane z obrotu prawnego, ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Sprawia to, że bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że obowiązek uiszczenia kary przedawnił się z dniem [...] r. W uzasadnieniu wyroku z dnia [.;..] r. WSA stwierdził także, iż do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a to ze względu na brzmienie art. 2 § 1 pkt 4 i art. 13 § 1 pkt 1 tej ustawy. Skład rozpoznający ówcześnie skargę strony uznał ponadto, że sama kara za zajęcie pasa drogowego obliczona został prawidłowo, z uwzględnieniem wchodzących w regułę przepisów art. 40 ust. 1-16 ustawy o drogach publicznych, podkreślając trafność poglądu organu drugiej instancji co do tego, że w ustawie tej brak jest przepisu zakazującego wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ze względu na usunięcie naruszenia czy też przez wzgląd na upływ czasu od wystąpienia zdarzenia penalizowanego taką karą. Wyrok WSA z dnia [...] r. (sygn. akt III....) został skutecznie zaskarżony przez Wydawnictwo do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – w wyroku z dnia ... r. (sygn. akt II GSK[...] ) – uchylił pierwszoinstancyjne orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez tutejszy Sąd. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że Sąd ten nie podzielił zapatrywania [...] co do zarzutu przedawnienia, w świetle art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Sąd drugiej instancji dopatrzył się natomiast naruszenia w sprawie zakazu retroaktywności prawa, co – zgodnie z judykatami Trybunału Konstytucyjnego przywołanymi przez NSA – prowadzi automatycznie do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. W ocenie NSA, odstępstwo od zasady lex retro non agit dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można zrównoważyć interesem jednostki, lub gdy wsteczne działanie prawa konieczne jest do realizacji określonej zasady konstytucyjnej. Sąd drugiej instancji nie dopatrzył się żadnych okoliczności, które w niniejszej sprawie przemawiałyby za zastosowaniem odstępstwa od reguły lex retro non agit. NSA zwrócił w szczególności uwagę, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi ani sytuacja, opisana w uchwale tegoż Sądu z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06), ani też okoliczności uzasadniające zastosowanie poglądu Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowanego w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. (P 43/07), podzielonego następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt II GSK [ ...] ). Zdarzenie polegające na zajęciu pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia miało bowiem charakter ograniczony czasowo i nastąpiło jednorazowo, kilka lat przed wejściem w życie nowych przepisów, które posłużyły organom orzekającym za prawną podstawę wydanych rozstrzygnięć. NSA skonkludował, że przyjęcie w związku z tym, iż w sprawie mają zastosowanie nowe przepisy, które weszły w życie kilka lat po zdarzeniu powstałym w 2000 r., a nieobowiązujących w dacie zdarzenia, prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit jako elementu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W pismach z dnia: [...] r. [... ] sp. z o.o. w Z G , następca prawny spółki "...", podtrzymały żądania skargi (w tym żądanie zasądzenia kosztów za postępowanie odwoławcze przed SKO oraz dwukrotne przed tutejszym sądem), podejmując przy tym polemikę ze stanowiskiem NSA w przedmiocie braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przedawnienia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zwracając dodatkowo uwagę na to, że w świetle przepisów obowiązujących w okresie zajęcia pasa drogowego, ustawienie reklam w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym nie podlegało karom pieniężnym. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, podstawowe znaczenie należy przypisać zasadzie związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA, wyrażonej w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszym wywodzie - skrótowo – jako "p.p.s.a." Związanie to ma przy tym szeroki zakres, ponieważ odnosi się również do stron postępowania (skarżącego oraz organu), skoro nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podnosi się w związku z tym w literaturze przedmiotu, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od wykładni prawa ustalonej przez NSA jedynie wyjątkowo, w szczególności wówczas, gdy stan faktyczny lub prawny sprawy uległ zasadniczym zmianom już po wydaniu orzeczenia przez NSA (por. choćby H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 301; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 421). Przedstawiona reguła związania ma – w ocenie składu WSA ponownie rozpoznającego sprawę – dwie istotne konsekwencje w niniejszym przypadku. Po pierwsze – wbrew odmiennemu zapatrywaniu pełnomocnika strony skarżącej – Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie i wiążąco (dla tutejszego sądu, ale i dla samych stron postępowania) przesądził, że w sprawie nie doszło do prze-dawnienia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Po drugie – co istotniejsze, w ocenie składu ponownie rozpoznającego sprawę – Naczelny Sąd Administracyjny równie jednoznacznie wytknął naruszenie przez organy obu instancji przepisów wspomnianej ustawy, poprzez ich zastosowanie z pogwałceniem zasady lex retro non agit. Godzi się jednak niezwłocznie zauważyć, że NSA nie określił tego naruszenia jako rażącego. Także obecny skład WSA nie kwalifikuje uchybienia organów do kategorii "rażącego (celowe podkreślenie Sądu) naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Istota sporu polegała bowiem w tym przypadku właśnie na wskazaniu właściwego reżimu normatywnego, który powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Chodziło zatem o skomplikowane (teoretycznie i praktycznie), niejednolicie przy tym ujmowane w doktrynie i w judykaturze, zagadnienie wyboru między przepisami obowiązującymi co prawda w okresie dokonanego zajęcia pasa drogowego, które nie obowiązywały już jednak w dacie orzekania przez organy, a nowymi rozwiązaniami normatywnymi w dacie tej funkcjonującymi w obrocie. Spór lokowany na takiej właśnie płaszczyźnie został ostatecznie i wiążąco (acz wyłącznie w rozpoznawanym przypadku) przesądzony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta niejako automatycznie zdeterminowała konieczność uchylenia decyzji organów administracji obu instancji (skoro oba orzeczenia zostały wydane z identycznym naruszeniem prawa), ale wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., skoro – zdaniem obecnego składu WSA – nie można owego naruszenia zakwalifikować jako rażącego (pkt I wyroku). Natomiast organy, które w efekcie niniejszego wyroku będą sprawę ponownie rozpatrywać, zobligowane są dokonać oceny niespornego wszak stanu faktycznego w świetle przepisów, które obowiązywały w okresie dokonanego zajęcia pasa drogowego, w tym także ocenić, czy tamte przepisy w ogóle dopuszczały penalizowanie zajęcia, dokonanego w formie montażu tablic poza obszarem zabudowanym. Orzeczenie o kosztach (pkt II wyroku) wynika z zastosowania norma art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a., przy czym – stosownie do przyjętych tam rozwiązań normatywnych – za niezbędne koszty postępowania należało uznać wyłącznie: wpis uiszczony w kwocie [...] zł; opłatę skarbową od pełnomocnictwa (... zł) oraz koszty zastępstwa w wysokości [...] zł, stosownie do postanowienia § 6 pkt 5 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Żądanie przenoszące wymienione kwoty nie znajduje uzasadnienia w przywołanych przepisach. Rozstrzygnięcie pomieszczone w ramach pkt. III wyroku wynika natomiast z konieczności uwzględnienia dyspozycji art. 152 p.p.s.a.