III SA/Wr 579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. o sygnaturze III SA/Wr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę C. W. (zwanego dalej skarżącym) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r. w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu Sąd przyjął, że przyznanie skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości z tytułu powyższych płatności było uzasadnione. Chodzi o pomniejszoną płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł oraz o odmowę pomocy w odniesieniu do wariantów S02b02 i P01B ze względu na stwierdzenie ponad 20% różnicy między powierzchnią zadeklarowaną do realizacji tych wariantów a stwierdzoną w trakcie kontroli. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że postępowanie toczyło się z wniosku kontynuacyjnego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych na 2009 r. – na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych. Tym samym w sprawie nie znajdował zastosowania art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowiący w ustępie 1 o stosowaniu przepisów Kodeku postępowania administracyjnego: chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r. zasady ogólne postępowania administracyjnego – takie jak zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (wyrażona w art. 7 i skonkretyzowana art. 77 § 1 k.p.a.) – nie zostały zatem zmodyfikowane w sposób określony we wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 21 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy z 7 marca 2007 r. Dalej NSA podkreślił, że niespornym w sprawie powodem pomniejszenia płatności w odniesieniu do wariantów P01a01 (półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręcznie) i S02b02 (trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) oraz odmowy pomocy w odniesieniu do wariantów P01b (półnaturalne łąki dwukośne) oraz S02b02 było stwierdzenie na działkach B, C i D objętych wnioskiem różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do realizacji tych wariantów, a stwierdzoną w toku kontroli. Różnica jest efektem wyłączenia powierzchni uznanych za niekwalifikujące się do płatności, za które uznano powierzchnie zadrzewione czy zakrzaczone. W postawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 50 ust. 3 i 5 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czyli przepisy regulujące przyznawanie płatności pomniejszonej lub odmowy pomocy - w razie stwierdzenia, że obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar faktycznie ustalony. Jako podstawę prawną na mocy której wyłączono obszary niekwalifikujące się do płatności i stwierdzono, że obszar zadeklarowany przekracza faktycznie ustalony, wskazano § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W stanie prawnym sprawy organ powołał też § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm – wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tych podstaw materialnoprawnych. Wyjaśnianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ograniczył natomiast do oceny prawnej ustaleń faktycznych tylko z punktu widzenia ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Według NSA ocena ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy nie może być jednak dokonana w oderwaniu od norm prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy musi bowiem odpowiadać hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w określonej i znajdującej zastosowanie normie prawa materialnego. Prawidłowa ocena podstawy faktycznej rozstrzygnięcia pozostaje w nierozerwalnym związku z prawidłowym wyjaśnieniem podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Według art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się przy tym, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych, zarówno procesowych jak i materialnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Jest to przepis prawa procesowego, a zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Według składu orzekającego NSA nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r., powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań z art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004). Sąd stwierdził, że zastosowanie przez organ rozporządzenia z 20 kwietnia 2004 r. nie było i nie jest w sprawie kwestionowane. Zauważył jednak, że stosownie do § 2 ust. 3 tego aktu wykonawczego wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, określa załącznik nr 1a do rozporządzenia. Załącznik ten, w zakresie gospodarki na użytkach zielonych, wymienia jedynie następujące wymagania: 1) Przestrzeganie zakazu wypalania roślinności na łąkach, pastwiskach, nieużytkach, rowach, pasach przydrożnych, szlakach kolejowych lub w strefie trzcinowisk i szuwarów. 2) Na pastwiskach nie stosuje się nawozów organicznych, organiczno-mineralnych oraz środków poprawiających właściwości gleby i stymulatorów wzrostu wytworzonych z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, innych niż obornik. 3) Gospodarowanie na użytkach zielonych nie powinno powodować zanieczyszczenia wód związkami azotu oraz trwałego uszkodzenia darni przez nadmierny wypas. W załączniku nr 1 do rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. wymieniono zadania realizowane w ramach określonych pakietów, a odnośnie pakietu "rolnictwo ekologiczne" (do pakietu tego należą warianty trwałych użytków zielonych) - do zadań tych zalicza się m.in. zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody (naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, bagna, kępy drzew i krzewów, miedze, torfowiska, źródliska itp.) /.../. W rozporządzeniu MRiRW z 12 marca 2007 r. w sprawie norm minimalnych – tzn. w drugim z powołanych w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji aktów wykonawczych - zamieszczono postanowienia (§ 4) zgodnie z którymi: Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, na których są prowadzone plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania; 3) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar; 4) plantacji zagajników o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41) wykorzystywanych na cele energetyczne. Sąd stwierdził, że nie można pominąć, że rozporządzenie MRiRW z dnia 12 marca 2007 r. wydano na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Mając na uwadze złożoność przedstawionych regulacji skład orzekający NSA uznał, że brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy materialnoprawnej oraz przyjętego przez Sąd I instancji sposobu ich wykładni i zastosowania w tej sprawie – w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną. Brak było bowiem jakichkolwiek podstaw by ocenić, w oparciu o jakie przesłanki przyjęto, że ewentualne zadrzewienie i zakres tego zadrzewienia są okolicznościami uzasadniającymi pomniejszenie czy odmowę płatności rolnośrodowiskowych na podstawie powołanego przez organy administracyjne § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 29 lipca 2004 r. Ocena czy stan zadrzewienia zgodny z postanowieniami § 4 rozporządzenie MRiRW z 12 marca 2007 r. w sprawie norm minimalnych jest okolicznością istotną dla sprawy, mającą wpływ na jej wynik - wymaga według NSA uprzedniego wypowiedzenia się, czy powołany akt wykonawczy znajduje zastosowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Zatem bez jednoznacznego wskazania przez Sąd I instancji, które przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie do oceny, czy skarżący spełnił przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. nie można określić zakresu koniecznych ustaleń i ocenić prawidłowości poczynionych ustaleń stanu faktycznego. Według NSA z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji mógłby naruszyć ten przepis tylko gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź też gdyby zastosował środki nieznane ustawie. Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. W konsekwencji – jak dalej wskazał NSA - skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia ww. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów odniesienia przez organ przepisów wskazanych w pkt 1 f/ petitum skargi kasacyjnej. Istotnie art. 141 § 4 ustawy stanowi, że uzasadnienie wyroku wino zawierać między innymi przedstawienie zarzutów zawartych w skardze. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, by brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a., stanowiącego, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 do 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji, mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia, NSA odnosząc się do zarzutu wykazania wadliwych ustaleń faktycznych przyjętych przy wyrokowaniu, dokonanych z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – przez ograniczenie postępowania dowodowego do oceny protokołu kontroli z 2009 r. i nieprzeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodów z protokołów kontroli przeprowadzonych w 2007 r. oraz w 2010 r., stwierdził, że Sąd I instancji wypowie się w tej kwestii po wskazaniu norm prawnych, z których wywiedzie jakie fakty mają w sprawie znaczenie, przy uwzględnieniu art. 75 § 1 k.p.a. Protokół z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. – w trybie art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – w związku z innym programem pomocowym, może w ocenie NSA stanowić dowód na okoliczność spełnienia przesłanek przyznania pomocy finansowej. Oczywiście dowód ten będzie stanowił rzeczywistą podstawę ustaleń faktycznych tylko w zakresie, w jakim wskazuje na okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – określonych przepisami prawa materialnego. Zwrócenia uwagi w tym miejscu wymaga jednak, że z treści załączonego do akt protokołu wynika, że protokół ten odnośnie spornych działek w sprawie B1, C1 oraz D1 nie zawiera danych co do stanu agrotechnicznego S-5 oraz S-8 dotyczących stwierdzenie czy działka jest porośnięta drzewami lub krzewami. NSA co do zasady zgodził się z Sądem I instancji, że ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku 2007 oraz 2010 mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r. z uwagi na zmiany w sposobie zagospodarowania działek w różnych latach. Uwaga ta jednak nie do końca jest trafna w przypadku ustaleń stanu zadrzewienia. Dowód należy dopuścić, jeżeli jest zawnioskowany na okoliczność istotną dla sprawy. O tym zaś, czy dowód okoliczność tę faktycznie potwierdzi, przesądzi jego ocena, dokonana po jego przeprowadzeniu. Wreszcie NSA uznał, że zarzuty naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. należy uznać za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr [...] i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, gdyż ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Sąd I instancji może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wskazane powyżej. Odnosząc się do związania wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności należy przyjąć - w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowiący w ust. 1 o stosowaniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Innymi słowy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w treści art. 9, 10 i 77 § 1 k.p.a. nie uległy modyfikacji w sposób określony w art. 21 ust. 2 pkt. 2, 3 i 4 powołanej ustawy prowadząc w istocie do "pogorszenia" pozycji skarżącego jako strony postępowania. Postępowanie dowodowe przed organami administracyjnymi ograniczone zostało jedynie do oceny protokołu kontroli z 2009 r. Nie przeprowadzono natomiast dowodu z protokołów kontroli mających miejsce w gospodarstwie skarżącego odpowiednio w 2007 i 2010 r. Twierdzenie, że z uwagi na zmiany w sposobie gospodarowania spornych działek w różnych latach ustalenia kontroli z 2007 oraz 2010 r. mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r., nie ma odniesienia w przypadku ich zadrzewienia i zakrzewienia. Co do zadrzewienia i zakrzewienia organy orzekające powinny wziąć pod uwagę wskazane przez NSA podstawy materialno prawne, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2004 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ administracji publicznej podda się przedstawionej ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym zakresie. Przeprowadzi to postępowanie zgodnie z ogólnymi, a nie zmodyfikowanymi (ograniczonymi) treścią art. 21 ust. 2 pkt. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zasadami wyrażonymi w treści art. 9, 10 i 77 k.p.a. Ponadto, uwzględniając treść art. 75 k.p.a., dopuści jako dowód w sprawie protokoły kontroli z 2009, 2010 i ewentualnie 2011 r. Pozwoli to organom na ustalenie stanu agrotechnicznego spornych działek, w tym powierzchni ich zadrzewienia, zakrzewienia. Powinno to nastąpić z uwzględnieniem § 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2009 r. nr 40, poz. 327) stanowiącego, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami także w sytuacji, gdy są porośnięte pojedynczymi drzewami lub krzewami. Dopiero tak poczynione przez organy ustalenia i wydane na ich podstawie decyzje ze wskazaniem ich podstawy materialnoprawnej pozwolą Sądowi I instancji na dokonanie ewentualnej ich kontroli. Mając na uwadze przedstawione powody skargę należało uznać za uzasadnioną. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu miało umocowanie w jej art. 152.