III SA/Wr 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO") we W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez P. J. (dalej jako "skarżący") od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Specjalisty w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]), nakładającej na skarżącego karę pieniężną z tytułu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu) w pasie drogowym ul. L. (działki nr [...] i nr [...], [...], obręb S. M.) we W., bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej, decyzją opisaną powyżej, nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] zł, z tytułu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu), o powierzchni [...] m2 w pasie drogowym ul. L. (działki nr [...] i nr[...], [...], obręb S. M.) we W., bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna w dniu [...] września 2013 r. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się do Kolegium o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, załączając do wniosku odwołanie. Wnioskodawca wskazał, że uchybienie terminowi wynika z braku doręczenia przedmiotowej decyzji, wskutek czego adresat decyzji dowiedział się o jej wydaniu dopiero dnia [...] września 2014 r., będąc osobiście w siedzibie zarządcy drogi. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., opisanym na wstępie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin do wniesienia odwołania, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy wnioskodawcy i brak winy zostanie uprawdopodobniony, wnioskodawca złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyn uchybienia terminu, wnioskodawca dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie. W rozpatrywanym przypadku nie została spełniona przesłanka wskazania przyczyn uchybienia terminowi oraz uprawdopodobnienia braku winy w przekroczeniu terminowi. Nie można bowiem uznać, że pełnomocnik skarżącego prawidłowo wskazał przesłankę przyczyny uchybienia terminowi. Organ podniósł, że brak doręczenia decyzji nie jest przesłanką do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ w przypadku braku doręczenia, decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego, a zatem termin na wniesienie odwołania nie rozpoczyna biegu. Nie wskazanie zaś przyczyny uchybienia terminowi wiąże się z brakiem uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy odwołującego się. Abstrahując od powyższych braków wniosku o przywrócenie terminu, Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., została doręczona [...] września 2013 r. do rąk własnych adresata decyzji - tj. skarżącego (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji) na adres wskazany przez stronę jako adres korespondencyjny. Z treści decyzji wynika, że strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Powyższe oznacza, że termin na wniesienie odwołania upłynął dnia [...] września 2013 r. W okolicznościach faktycznych sprawy Kolegium nie znalazło podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze na to postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł o jego zmianę i przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na błędnym zastosowaniu art. 58 k.p.a i w konsekwencji niezasadnym wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu I instancji została wysłana na wskazany przez skarżącego adres korespondencyjny w W. przy ul. B.[...]. Jednak nigdy nie dotarła do rąk adresata. Co więcej adresat nie podjął jej w placówce pocztowej, ponieważ nigdy w skrzynce pocztowej nie było awiza tejże przesyłki. Jak wyjaśnił dalej pełnomocnik, w miejscu zamieszkania skarżącego istnieją zbiorcze skrzynki pocztowe, które często pozostają otwierane przez nieuprawnione osoby. Wskutek tego takie rzeczy jak awiza, przemieszczają się po różnych miejscach lub leżą na posadzce. Najczęściej rano personel sprzątający umieszcza je na górnej półce skrzyni, co powoduje, że są dostępne dla osób trzecich. Powyższa sytuacja spowodowała, że skarżący dowiedział się o wydaniu przedmiotowej decyzji dopiero w dniu [...] września 2014 r. będąc w siedzibie ZDiUM we W. i chcąc się dowiedzieć na jakim etapie jest jego sprawa. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej uprawdopodobniony został brak winy w dochowaniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta według art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zaskarżony akt jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana także w skrócie jako: "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2014 r. wydane zostało na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. Z uwagi na kierunek rozważań Sądu znaczenie ma głównie art. 58 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Zgodzić należy się z organem II instancji, że z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że aby doszło do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zainteresowany musi, po pierwsze - złożyć wniosek (prośbę) o jego przywrócenie, z zachowaniem siedmiodniowego terminu, liczonego od ustania przyczyny uchybienia terminu, po trzecie – uprawdopodobnić brak winy w przekroczeniu terminu i po czwarte – złożyć jednocześnie odwołanie. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie. Nie spełnienie choć jednej z tych przesłanek uniemożliwia organowi przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazania przyczyn uchybienia terminowi oraz uprawdopodobnienia braku winy w przekroczeniu terminowi. Nie można bowiem uznać, że pełnomocnik skarżącego prawidłowo wskazał przesłankę przyczyny uchybienia terminowi. Jak słusznie zauważył organ, brak doręczenia decyzji nie jest przesłanką do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ w przypadku nie doręczenia decyzji stronie postępowania, decyzja w ogóle nie wchodzi do obrotu prawnego, a zatem termin na wniesienie odwołania nie rozpoczyna biegu. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniu skarżącego, decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą zamierzał kwestionować w drodze odwołania, została prawidłowo doręczona dnia [...] września 2013 r. do rąk własnych adresata decyzji, na adres wskazany przez stronę jako adres korespondencyjny. Wynika to jednoznacznie ze znajdującego się w aktach administracyjnych dowodu doręczenia. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia pisma zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Sąd zauważa jednocześnie, że przedmiotowa decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. W związku z powyższym, skarżącemu od [...] września 2013 r. rozpoczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął bezskutecznie [...] września 2013 r., gdyż skarżący nie złożył w terminie ustawowym środka odwoławczego. Dopiero [...] września 2014 r. strona złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na jego wniesienie. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że niewskazanie poprawnej przyczyny uchybienia terminowi wiąże się z brakiem uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy odwołującego się. Jest to istotna okoliczność, uniemożliwiająca przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 1997 r. podkreślił, że "Ciężar dowodu, iż środek odwoławczy złożony został w terminie, jak też że ewentualne spóźnienie jest niezawinione, spoczywa na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. (sygn. akt I SA/Po 1868/96, Temida (CD), Sopot 2002). Kryterium "uprawdopodobnienia braku winy" polega natomiast na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności, przy dokonywaniu czynności procesowej. Zarówno w nauce postępowania administracyjnego, jak i postępowania cywilnego panuje zgodność, że oceniając wystąpienie tej przesłanki, sąd powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Brak winy powinien być oceniany przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem (postanowienie SN z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I CKN 556/98, postanowienie SN z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 667/98). W zasadzie nienależnie od rodzaju procedury prawnej, w której instytucja ta funkcjonuje, ze względu na fakt, że przesłanką przywrócenia terminu jest brak winy w jego uchybieniu, instytucji przywrócenia terminu przypisuje się wyjątkowy charakter. W konsekwencji do grupy niezawinionych przyczyn uchybienia terminu należą nadzwyczajne zdarzenia np. przerwa w komunikacji, powódź, pożar, inna katastrofa, nagła choroba strony, której przebieg nie pozwolił na wyręczenie się inną osobą. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, a ponadto dostrzega znaczenie aktywności strony skarżącej, na której spoczywa obowiązek zaprezentowania w sposób przekonujący argumentacji uprawdopodobniającej brak winy. Przy czym uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności uchybienia terminu bez winy skarżącego powinno dotyczyć nie tyle zaistnienia zdarzenia, które ma uzasadniać przywrócenie terminu, ile braku możliwości uniknięcia jego skutków. W konsekwencji za uprawnione Sąd uznaje stwierdzenie, że skarżący miał obiektywną możliwość nadania odwołania w terminie ustawowym. Przekroczenie terminu nie było spowodowane żadnymi okolicznościami, które można uznać za uniemożliwiające, nawet przy dołożeniu największego wysiłku, dokonanie czynności procesowej w terminie. Słusznie więc przyjął organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, że twierdzenie skarżącego o braku doręczenia przesyłki nie jest przesłanką do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym niewskazanie prawidłowej przyczyny wiąże się z brakiem uprawdopodobnienia winy w uchybieniu terminu, a podkreślenia wymaga, że skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazywał innych przyczyn wyłączających jego winę. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że jest ono zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.