III SA/Wr 580/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oddala skargę. Przedmiotem skargi R. D. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. Z. (dalej: organ I instancji, Wójt) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...] r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, prowadzonej w A w K. Z. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał zezwolenie nr [...] wydane w dniu [...] r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (dalej: zezwolenie), prowadzonej w A w K.Z. Zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] (doręczonym [...] r.) organ I instancji poinformował stronę o zamiarze wszczęcia kontroli w ww. punkcie sprzedaży. Do przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, Wójt upoważnił [...] r. członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej: GKRPA, Komisja), tj. B. C.(przewodniczącą), D. K. i J. W. Termin kontroli wskazano na [...] r. W wyznaczonym dniu kontrola nie została przeprowadzona, ponieważ jak wskazano w sporządzonym protokole, lokal był zamknięty, a skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli. Komisja w protokole opisała agresywną postawę skarżącego, który zakwestionował kompetencje kontrolujących oraz formalność upoważnienia do kontroli. Organ I instancji z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej: u.w.t.i.p.a.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) – wydał opisaną na wstępie decyzję w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji Wójt argumentował, że na podstawie art. 18 ust. 8 u.w.t.i.p.a. organ zezwalający ma ustawowy obowiązek przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a posiadacz zezwolenia ma ustawowy obowiązek poddania się takiej kontroli. Zdaniem wójta uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli jest równoznaczne z nieprzestrzeganiem warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, które winno skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Podkreślił organ, że przepisy art. 18 ust. 10 u.w.t.i.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i zaistnienie przesłanki z ww. przepisu musi skutkować cofnięciem zezwolenia. W odwołaniu od decyzji wnosząc o jej uchylenie, skarżący zakwestionował uprawnienia osób upoważnionych do kontroli, wskazał na nie przedstawienie zaświadczeń o przebytych szkoleniach przez członków Komisji. SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Omówił organ odwoławczy przepisy art. 18 ust. 10, art. 18 ust. 7 u.w.t.i.p.a. i stwierdził, że z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy wynika, że zachowanie polegające na niedopuszczeniu do przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia, stanowi naruszenie zasad i warunków określonych przepisami prawa (art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy) i jest wystarczającą przesłanką do cofnięcia zezwolenia. Dalej organ II instancji powołując się na obowiązujące w dniu kontroli przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 2168 t.j., dalej: usdg) - w tym art. 79 ust. 1, art. 79a ust. 1, stwierdził, że dochowane zostały warunki przeprowadzenia kontroli. Członkowie Komisji byli prawidłowo upoważnieni, kontrolowany został poinformowany o zamiarze kontroli. Zdaniem SKO strona nie miała podstaw prawnych do niedopuszczenia do przeprowadzenia kontroli, jeżeli skarżący miał natomiast wątpliwości, co do zasadności formalnej przeprowadzenia kontroli, to powinien skorzystać z przewidzianego w art. 84c usdg sprzeciwu i w ten sposób podważać dokonane czynności kontrolne. Zauważył organ, że wniesienie sprzeciwu wstrzymuje czynności kontrolne. Uniemożliwienie natomiast przeprowadzenia kontroli, poprzez niedopuszczenie kontrolujących do podjęcia czynności, stanowi o naruszeniu przepisów u.w.t.i.p.a., skutkującym cofnięciem zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wniosła o uchylenie decyzji i zarzuciła, że osoby mające przeprowadzić kontrolę nie posiadały obligatoryjnego szkolenia, o jakim mowa w u.w.t.i.p.a. Szkolenie jest warunkiem sine qua non uprawniającym do przeprowadzenia kontroli i strona wnioskowała o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w tym zakresie. Wskazała strona, że Wójt notorycznie narusza prawo, co wynika z prawomocnej decyzji SKO z [...] r. Potwierdza to również wyrok WSA we W. w sprawie SAB/Wr 210/15 nakazujący rozpatrzenie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, czego Wójt do tej pory nie uczynił. W dniu kontroli [...] r. żadna z osób kontrolujących nie miała obligatoryjnego przeszkolenia, które jest niezbędne dla członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o którym mowa w art. 4 1 ust. 4 ustawy. Skoro osoby, które przyszły na kontrolę nie miały przeszkolenia, to nie miały prawa przeprowadzić kontroli. Powołała się strona na otrzymane w drodze dostępu do informacji publicznej kserokopie tzw. certyfikatów wystawionych dla członków komisji, w tym kontrolujących stronę. Według strony wszystkie certyfikaty są sfałszowane, ponieważ wszystkie noszą datę [...] r. Tym samym zdaniem strony potwierdza to, przekroczenie uprawnień jako funkcjonariuszy publicznych przez kontrolujących. Ponadto zwróciła strona uwagę na treść pieczęci podmiotu, który wystawił certyfikaty – B, tj. na różnicę pomiędzy adresem, na pieczęci ([...] K.) a adresem widniejącym na dole druku G. [...]. Dodatkowo pod numerami NIP i REGON widniejącymi na certyfikacie w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) zarejestrowana jest firma C, a firma B ma inny Regon i w KRS-ie jest informacja, że B z dniem [...] r. zawiesiła wykonywanie działalności, a wpis z [...] r. mówi o rozwiązaniu spółki i jej likwidacji. Powyższe informacje, według strony, stanowią o poświadczeniu nieprawdy w sposób zawoniony w decyzji SKO, w której stwierdzono, że skarżący nie miał podstaw do niedopuszczenia do kontroli. Do skargi strona dołączyła dowody – kserokopie certyfikatów i wydruk z KRS-u. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z kserokopii informacji z KRS-u dotyczącej firmy B z K. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd oddalił wnioski dowodowe strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu stanowisko organu, że zaistniały podstawy do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – z uwagi na nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych - jest uzasadnione. Słusznie organ stwierdził, że zachowanie skarżącego polegające na niedopuszczeniu do przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia – stanowi naruszenie warunku z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy. Przepis ten przewiduje, że sprzedawca ma przestrzegać inne zasady i warunki określone przepisami prawa. Zgadza się Sąd ze stanowiskiem organów, że wśród tych "innych zasad i warunków" mieści się m.in. obowiązek poddania się - przez osobę korzystającą z zezwolenia - kontroli, do przeprowadzenia której jest zgodnie z art. 18 ust. 8 ustawy obowiązany organ zezwalający lub na podstawie upoważnienia, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Zgodnie z ww. przepisem organ zezwalający lub, na podstawie jego upoważnienia, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Podkreślić trzeba, że ustawodawca przewidział, że w trakcie posiadania zezwolenia sposób korzystania z tego zezwolenia także podlega kontroli. Kontrola ma na celu sprawdzenie, czy osoba dysponująca zezwoleniem przestrzega zasad i warunków sprzedaży napojów alkoholowych wynikających z ustawy. Wynika to wprost z art. 18 ust. 8 ustawy. Z kolei w myśl art. 18 ust.10 pkt 2 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Zasadnie tym samym stwierdziło SKO, że uprawnieniu/obowiązkowi organu do dokonywania kontroli przestrzegania warunków korzystania z zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 8 ustawy, odpowiada obowiązek osoby korzystającej z zezwolenia, aby się takiej kontroli poddała. Obowiązek poddania się ww. kontroli mieści się w warunkach z art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy. Kontrola dokonywana jest zgodnie z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w stanie prawnym obowiązującym w sprawie na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a obecnie na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018, poz. 646). W powołanym przepisie art. 18 ust. 8 ustawy przewidziano, że podmiotem uprawnionym do dokonania kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia są m.in. członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych na podstawie upoważnienia organu zezwalającego. W sprawie nie ma sporu i potwierdzają to akta sprawy, że skarżący dysponował zezwoleniem na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, prowadzonej w A w K. Z., miały do niego zastosowanie przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczące kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia, został zgodnie z wymogami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uprzedzony o zamiarze przeprowadzenia kontroli (prawidłowe zawiadomienie z dnia [...] r., doręczone [...] r.), na kontrolę udały się osoby umocowane, tj. upoważnieni przez organ zezwalający (Wójta) członkowie działającej w Gminie - Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (prawidłowe upoważnienie z dnia [...] r.). Do zapowiedzianej na dzień [...] r. kontroli nie doszło, ponieważ skarżący w tym dniu nie wpuścił kontrolujących do lokalu i nie dopuścił do podjęcia czynności kontrolnych (potwierdza to sporządzony protokół). W tym miejscu, z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości, co do obsady Gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, z czym skarżący wiąże brak uprawnień osób wchodzących w skład Komisji do przeprowadzenia kontroli, niezbędne jest wyjaśnienie zasad jej funkcjonowania. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. A stosownie do art. 41 ust. 4 ustawy w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Komisja jest powoływana przez wójta (burmistrza, prezydenta) w trybie zarządzenia. Powołanie tej komisji jest ustawowym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta), opartym na przepisach prawa publicznego. Przy czym, akt powołania komisji jakim jest zarządzenie, jego prawidłowość formalna, jak i kwestia prawidłowości zastosowania art. 41 ust. 4 ustawy, tzn. prawidłowości powołania członków komisji, spełnienia ustawowych wymogów do bycia członkiem komisji (w tym przeszkolenie osób) podlega odrębnej kontroli. Weryfikacja zgodności z prawem zarządzenia o powołaniu komisji nie może być dokonywana w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia i cofnięcia zezwolenia, ani też w ramach kontroli sądowej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. (por. wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 74/09 i NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 705/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA) Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powyższe oznacza, że na etapie postępowania przed organami, w ramach wszczętej procedury kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia (art. 18 ust. 8 u.w.t.i.p.a.), skarżący nie mógł (w tym postępowaniu) poprzez działanie polegające na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli (niedopuszczeniu kontrolujących do podjęcia czynności) kwestionować zarządzenia Wójta o powołaniu Gminnej Komisji. Opisane zachowanie skarżącego, jak już Sąd wcześniej ocenił wypełniło natomiast przesłanki do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 9 i ust. 8 ustawy. Słusznie wskazało SKO, że skarżący miał możliwość wniesienia sprzeciwu na czynności kontrolne, a jednocześnie miał możliwość uruchomienia odrębnego postępowania zmierzającego do weryfikacji zarządzenia Wójta o powołaniu Komisji. Ze względu na to, że zarządzenie Wójta - jego prawidłowość co do powołania składu Komisji spełniającego wymogi ustawowe - pozostaje poza zakresem sprawy dotyczącej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie ma kompetencji do zbadania zgodności z prawem zarządzenia Wójta. Z tych względów, Sąd wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.