III SA/Wr 581/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na czynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie nałożenia przez organ kontrolujący obowiązku przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K.B. prowadzącego Niepubliczne Przedszkole "A"w L. (dalej: strona, skarżący) jest czynność Prezydenta L. (dalej: Prezydent, organ) w przedmiocie nałożenia przez organ kontrolujący obowiązku przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów. Z akt wynika, że skarżący w związku z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola "A"w L. otrzymywał od Gminy Miasta L. dotację oświatową w latach 2015, 2016 i 2018. Organ działając na podstawie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm. dalej: ufzo) przeprowadził u strony kontrolę prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i pozostałych niepublicznych placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (Dz.Urz. Woj. Doln. Z 2018 r., poz. 613, dalej: uchwała w sprawie trybu kontroli). Upoważnienie do kontroli zostało udzielone p. A.K.. W skardze strona wskazała, że w związku z kontrolą kontrolowany dostarczył i przedłożył na żądanie organu, w siedzibie organu dotującego dokumenty. Dokumnety zostały przedłożone w oryginale, a kontrolujący sporządził kserokopie. Odpisy dokumentów zostały włączone do akt jako dowody w sprawie, a oryginały zwrócone stronie. Pismem z dnia [...]listopada 2019 r. kontrolująca w związku z prowadzoną kontrolą zażądała od kontrolowanego szeregu dokumentów wymienionych w piśmie, które kontrolowany miał przedłożyć jako kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Zdaniem skarżącego nałożenie ww. obowiązku zostało dokonane z naruszeniem prawa. Strona nie kwestionuje, że § 6 ust. 6 ww. uchwały w sprawie ustalenia trybu kontroli uprawnia organ do takiego żądania, jednak w sprawie kontrolowany już żądane dokumenty udostępnił zostały sporządzone ich kopie, które włączono do akt. W ocenie strony organ nie może swoich uprawnień nadużywać i nie może to służyć represjonowaniu strony. Skarżący zaznaczył, że nie uchyla się od kontroli, ale organ nadużył swoich uprawnień. Strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował organ, że podejmowane czynności były w granicach uprawnień wynikających z uchwały w sprawie trybu kontroli - § 6 ust. 6. Przyznał organ, że dysponował oryginałami dokumentów, niektóre za wiedzą kontrolowanego były kserowane, jednak po oddaniu oryginałów stronie, zaszła uzasadniona potrzeba uzupełnienia postępowania o dodatkowe dokumenty wskazane w piśmie z 4 listopada 2019 r. Działanie organu nie było formą represjonowania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ufzo Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W sprawie w ramach przyznanego uprawnienia Rada Miejska L. podjęła uchwałę z dnia [...]stycznia 2018 r., w której unormowała m.in. kwestie związane z udostępnianiem podmiotom kontrolującym dokumentów oraz ustanowiła możliwość żądania sporządzania kopii. W § 6 ust. 6 uchwały przewidziano, że kontrolujący może żądać sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów i kopii dokumentów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Kserokopie dokumentów powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty lub organ prowadzący tę jednostkę. Skierowane do strony pismo z [...] listopada 2019 r. (odebrane [...] listopada 2019 r.), w którym organ kontrolujący zwraca się o przedłożenie kserokopii podanych dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, nie wykracza zatem poza ramy upoważnienia z uchwały. W ocenie Sądu nie można również z założenia negować prawa organu kontrolującego do zwrócenia się do strony z żądaniem sporządzenia kserokopii dokumentów, którymi organ już dysponował w oryginałach na wcześniejszym etapie kontroli. Kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący i nie jest wykluczone, że np. analiza posiadanych dokumentów (których kopie zostały sporządzone) może wymagać ponownego zwrócenia się o inne dokumenty (kopie, odpisy). Gdyby uniemożliwić organowi takie działanie, to w praktyce organ musiałby zwrócić się do strony o sporządzenie niejako "z góry" kopii wszystkich dokumentów, co byłoby nieekonomiczne. Zwraca Sąd uwagę, że w uchwale zgodnie, z którą organ prowadził kontrolę obowiązek udostępnienia dokumentów kontrolującym został przewidziany w ust. 5 § 6, natomiast § 6 ust. 6 uchwały przewiduje dodatkowe uprawnienie, w tym m.in. możliwość żądania sporządzenia odpisów i kopii. Nie jest zatem niedopuszczalne zażądanie kopii w innym momencie, aniżeli udostępnienia dokumentów. Zgadza się Sąd ze stroną, że organ kontrolujący nie może nadużywać swoich uprawnień i kontrola winna przebiegać w sposób nie utrudniający funkcjonowania podmiotu kontrolowanego i bez zbędnego angażowania strony. Jednak w sprawie strona oprócz argumentu, że organ już widział dokumenty, a zatem obecne żądanie kopii stanowi represję, nie wskazuje na inne okoliczności, które mogłyby potwierdzać niewłaściwość działania organu. Tym samym skoro żądanie organu nie wykraczało poza uprawnienia wynikające z przepisów, Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynność organu z przyczyn podnoszonych przez stronę. Nieprawidłowość działania organu Sąd stwierdził natomiast w innym zakresie. Przypomnieć należy, że Sąd zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają. Z akt niniejszej sprawy wynika, że upoważnienie imienne do kontroli, które zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały w sprawie trybu kontroli, jest imienne i ma wskazywać m.in. termin przeprowadzenia kontroli, zostało udzielone [...] czerwca 2019 r. i przewidywało termin trwania kontroli od[...] lipca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. Następnie zostało przedłużone, dwukrotnie: raz do [...] września 2019 r. (z przerwą od[...] sierpnia 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r.) i drugi raz do [...] października 2019 r. Natomiast pismo z żądaniem przedłożenia przez stronę kopii dokumentów jest z [...] listopada 2019 r. W treści pisma zawarty jest zapis, że żądanie jest w związku z prowadzoną kontrolą, jednak z upoważnienia nie wynika, aby kontrola jeszcze trwała. W ocenie Sądu ww. brak upoważnienia do prowadzenia kontroli uniemożliwiał skierowanie pod adresem strony żądania sporządzenia kserokopii dokumentów. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach orzeczono na postawie art. 200, art. 205 p.p.s.a