III SA/Wr 582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi A. E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. A. E. wystąpił o umorzenie składek za okres od 2010 r. do 2012 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie jest w stanie spłacić zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Był bowiem zmuszony był dostarczyć lekarstwa do [...] skąd pochodzi, gdyż trwała tam wojna domowa i brakowało lekarstw dla rodziny oraz chorej matki. Ponadto wskazał na trudną sytuację, w jakiej się znalazł, w tym na rozwód. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] organ I instancji odmówił żądaniu strony. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej także u.s.u.s.), utrzymano w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia zaległych należności z tytułu następujących składek: na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] r. w kwocie łącznej [...] zł, w tym z tytułu składek - [...]zł, odsetek za zwłokę liczonych na dzień [...]r. - 80 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...]r., od [...]r. w kwocie łącznej [...]zł w tym z tytułu: składek [...] zł, odsetek za zwłokę liczonych na dzień [...]r. - [...]zł; na ogólną kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ powołał art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że postępowaniu w niniejszej sprawie organ ubezpieczeń społecznych wydając zaskarżoną decyzję rozważył wszechstronnie przesłanki całkowitej nieściągalności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy. Nie wystąpiły również przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4. Organ stwierdził, że z analizy dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż nie wystąpiła także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Badając przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. organ ustalił, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą. Z jej oświadczenia wynika, że aktualnie wykonuje pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, z wynagrodzeniem miesięcznym [...] zł. Ponadto dysponuje dochodem z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł miesięcznie. Ma na utrzymaniu dwoje dzieci. Organ stwierdził więc brak podstaw do uznania, iż nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią w rozumieniu ustawy ordynacja podatkowa. Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a organ wskazał, że zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. Ta przesłanka nie została więc spełniona. Jeśli idzie o przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. organ wskazał, że wobec zaległości, jakie strona posiada, było prowadzone postępowanie egzekucyjne przez naczelnika Urzędu Skarbowego. Nie stwierdzono braku majątku podlegającego egzekucji. Wobec tego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Uwzględniając te ustalenia organ uznał, że te przesłanki nie zostały spełnione. W postępowaniu rozważono też przesłanki umorzenia zaległych należności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wynika z niego, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwojgiem dzieci w wieku [...] oraz [...]lat. Jednocześnie strona stwierdziła, że ciążą na niej obowiązki alimentacyjne. Uznano zatem, że osoby wymienione w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej nie zamieszkują ze stroną. Według oświadczenia strony ponosi ona koszty utrzymania wynoszące około [...] zł oraz koszty leczenia około [...] zł miesięcznie. Organ stwierdził, że strona nie przedstawiła rachunków potwierdzających ponoszone wydatki. Stwierdził też, że z danych przedstawionych przez stronę w toku postępowania wynika, że miesięcznie strona dysponuje kwotą wynoszącą [...] zł. Po potrąceniach na rzecz zaległości alimentacyjnych oraz podatkowych pozostaje więc stronie kwota [...] zł. Biorąc pod uwagę kwotę zadeklarowanych wydatków organ stwierdził, że przekraczają one dochody uzyskiwane przez stronę. Nie przedstawiono jednak żadnych rachunków potwierdzających ponoszone wydatki. W takiej sytuacji brak jest możliwości ustalenia, czy uregulowanie przez stronę zaległości, choćby w układzie ratalnym, pozbawiałoby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ uznał zatem, że w aktualnym stanie faktycznym sprawy nie można uznać, że zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Organ stwierdził, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 nie ma zastosowania rozpatrywanej sprawie, gdyż nie wykazano strat materialnych poniesionych w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Organ ustalił, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających istnienie wskazanej przesłanki. Organ stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały bądź nie zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Organ podkreślił, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, czyli przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., a także wystąpienia ważnego interesu osoby zobowiązanej określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w sprawie umorzenia należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany. Akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek, godzi bowiem w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Organ podkreślił w tym kontekście, że umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną. Z uwagi na to aktualna sytuacja finansowa strony nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia składek, które z uwagi na publicznoprawny charakter, jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami. A. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym nie mógł skorzystać z praw wynikających z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W okresie [...] r. był bowiem w szpitalu, a w okresie [...] r. był na badaniach dodatkowych lub kontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na względzie te regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.), w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...) "daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust 2 – 4 oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141 poz. 1365), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Decyzja administracyjna wydana na takiej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego, jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Powinien także sporządzić odpowiednie wnikliwe i logiczne uzasadnienie decyzji wyjaśniające przesłanki, którym organ się kierował, jak go do tego zobowiązuje art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wyraża się w możliwości rozstrzygnięcia negatywnego dla zobowiązanego, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego względu odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkuje oczywiście wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2427/06, LEX nr 328895). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, sąd jest zatem zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy spełniono przesłanki określone w przepisach i czy nie jest dowolna ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia. Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne unormowano przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem podstawową przesłanką, umożliwiającą rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy całkowitej nieściągalności należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje prawodawca w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejś z tych przesłanek umożliwia umorzenia należności. Sąd stwierdza, że organy orzekające dokonały właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście omawianych przesłanek. Wskazały, że wobec skarżącego było prowadzone postępowanie egzekucyjne, które nie wykazało całkowitej nieściągalności. W przypadku skarżącego przesłanka ta nie może zostać spełniona. Uzyskuje on bowiem stałe miesięczne dochody, pozwalające na wszczęcie skutecznej egzekucji. W tym kontekście Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od generalnej zasady, wedle której tylko całkowita nieściągalność przesądza o możliwości umorzenia należności w składkach, dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Stanowi, że należności tego rodzaju mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawodawca wprowadza tu jednak nieostre pojęcie, uzależniając ewentualne umorzenie od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Znaczenie tego pojęcia można wywieść z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Według tego przepisu, zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Analizując wystąpienie przesłanek na tle cytowanego przepisu organ trafnie nie dopatrzył się ich istnienia. Argumentując przyczyny odmowy umorzenia zaległości skarżącego w zaskarżonej decyzji, ZUS w sposób wyczerpujący wskazał i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uznał umorzenia za zasadne. Uzasadnienie organu odmowy uwzględnienia żądania Sąd ocenił za prawidłowe i spełniające wszelkie ustawowe wymogi. Trzeba ponadto podkreślić, że zastosowanie instytucji umorzenia oznacza bezpowrotną, definitywną rezygnację Zakładu z należności. Wobec tego, skoro ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są zaś uprzywilejowane i podlegają, co do zasady, zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Zasadne jest więc oczekiwanie przez ZUS uregulowania zadłużenia, w szczególności w sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania ustalony został majątek, dzięki któremu regulacja taka jest możliwa. Podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do ważenia interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na tle brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym jes mowa o "uzasadnionych przypadkach" oraz zważywszy, że § 3 ust.1 pkt 1 odwołuje się do takiego wyrażenia, jak "zbyt ciężkie skutki", przedstawiona wyżej ocena organu w kontekście, że umorzenie jest instytucją nadzwyczajną i winna dotyczyć wyjątkowych zdarzeń, nie jest wadliwa. Mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/06, LEX nr 328891). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed wydaniem decyzji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, w tym w zakresie źródeł dochodów oraz ponoszonych wydatków i kosztów utrzymania. Znalazło to stosowne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie I instancji trwało, począwszy od złożenia wniosku, od dnia [...]r. (data wniosku dnia [...]r.) do dnia [...]r., w którym wydano decyzję Nr [...]. Postępowanie II instancji zostało zakończone dnia [...]r. ostateczną decyzją Nr [...]. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu. Uczestniczył w czynnościach procesowych oraz przedkładał dowody w sprawie. Sąd uznaje zatem za bezzasadny zarzut skarżącego, że jego sytuacja zdrowotna w okresie [...]r. uniemożliwiła mu korzystanie z uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie trwało od [...]r. W konkluzji Sąd stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest kompletny. Stan faktyczny nie jest sporny. Odmienna jest tylko jego ocena przez organ i stronę skarżącą. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.