III SA/Wr 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w R. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do obszaru ONW na rok 2010 oddala skargę. W dniu [...] maja 2010 r. B. M. - likwidator Państwowego Zakładu Budżetowego “A". w likwidacji zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w M. z/s w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 rok. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował trzydzieści dwie działki ewidencyjne. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych wskazał trzydzieści pięć działek rolnych od A do AL. O łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] lipca 2010 r. w gospodarstwie rolnym przeprowadzono kontrolę na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości na działce rolnej N na areale [...] ha (naruszenie normy N.04.1 tj. rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta). W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010 r. stwierdzono natomiast nieprawidłowości dotyczące zawyżenia powierzchni odnośnie działek rolnych AC, AF, D, G, L, Ł, N, które zostały obarczone kodem DR+13. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. T. B. - likwidator Państwowego Zakładu Budżetowego Stawy M. w likwidacji poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z/s w S., że z dniem [...] grudnia 2010 r. Państwowy Zakład Budżetowy “A" w likwidacji ulegnie przekształceniu i będzie prowadził działalność jako “A" S.A. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. A. K. - Prezes Zarządu “A" S.A. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 rok. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. z/s w S. odmówił przyznania stronie skarżącej pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Od niniejszej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor DOR ARiMR we W. w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w dniu [...] marca 2012 r. gospodarstwo rolne strony skarżącej zostało poddane metodą inspekcji terenowej kontroli na miejscu, w wyniku której stwierdzono zawyżenie powierzchni (kod DR+13) następujących działek rolnych: AC, D, G, Ł, N. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. z/s w S. odmówił stronie skarżącej przyznania płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW (strefa nizinna I) wyniosła [...] ha. W wyniku przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego strony skarżącej, która miała miejsce w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, iż powierzchnia stwierdzona dla ONW wynosi [...] ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 20,48%, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania płatności na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Od niniejszej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, podając w szczególności, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia została oparta na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r., tymczasem ponowne kontrole przeprowadzone w 2010 i 2012 roku ustaliły inny areał gospodarstwa rolnego. W ocenie strony, deklarując zatem dane stwierdzone przez organ nie mogła przyjąć, że są one nieprawidłowe, a tym samym nie może ponosić z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym jest decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] maja 2012 r., która w jego ocenie została wydana zgodnie z przepisami prawa. Dalej organ wskazał, że istotą sporu była kwestia zasadności odmowy przyznania stronie skarżącej płatności ONW. Skarżąca składając wniosek o przyznanie tej płatności zadeklarowała gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, tymczasem w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli na miejscu powierzchnia stwierdzona do płatności ONW wyniosła [...] ha. W oparciu o wynik tej kontroli organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania płatności ONW, która została następnie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W wyniku tego przeprowadzono w dniu [...] marca 2012 r. kontrolę na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości skutkujące przyjęciem, że powierzchnia stwierdzona do ONW wyniosła [...] ha. Mając powyższe na uwadze organ II instancji powołując się na treść art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 skonkludował, że uwzględniając wyniki każdej z przeprowadzonej kontroli na miejscu mających miejsce w dniach [...] lipca 2010 r. i [...] marca 2012 r. zachodzą podstawy prawne do odmowy przyznania płatności ONW, gdyż w każdym z tych przypadków różnica procentowa pomiędzy areałem zadeklarowanym a stwierdzonym w trakcie kontroli na miejscu przekracza 20 %. Od niniejszej decyzji strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że to strona skarżąca jest winna nieprawidłowości wynikających z różnicy działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Zarzuciła nadto naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego niewykorzystanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej. Zdaniem strony skarżącej naruszono nadto art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7, 77 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie czynności procesowych zmierzających do pełnego zebrania materiału dowodowego sprawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 76 § 1 kpa, bowiem organ nie dokonał oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Jak dalej wskazała strona skarżąca organ rozpatrując sprawę wydał decyzję w oparciu o dane ustalone podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2010 r. i 2012 r., nie biorąc pod uwagę wyników kontroli z 2009 roku. Ponadto organ nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i sporządzenia korekty wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, w ocenie Sądu, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest, że strona skarżąca zadeklarowała we wniosku do płatności na rok 2010 taką powierzchnię uprawianych gruntów rolnych, jaka została stwierdzona przez organ w 2009 roku (tj. [...] ha zamiast [...] ha). Tymczasem – jak słusznie wskazały organy - stwierdzona przez organ administracji powierzchnia działek rolnych w roku 2009 nie może stanowić podstawy do określenia powierzchni gruntów deklarowanych w następnym roku kalendarzowym. Powierzchnia uprawianych gruntów rolnych, rodzaj prowadzonej uprawy, mogą bowiem ulec zmianie w każdym roku kalendarzowym. Dlatego też powierzchnia zadeklarowanych działek do płatności winna być zgodna ze stanem faktycznym. Prawodawca dopuszcza wprawdzie możliwość popełnienia błędu w treści wniosku o płatność, aczkolwiek wprowadza jednak w tym zakresie surowe zasady. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W ocenie Sądu wynikająca z zacytowanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń nie występuje jednak – wbrew zarzutom skargi - w badanej sprawie. Po pierwsze dlatego, że popełniony przez stronę skarżącą błąd – a zatem zadeklarowanie we wniosku do płatności na rok 2010 takiej powierzchni uprawianych gruntów rolnych, jaka została stwierdzona przez organ w 2009 roku - trudno uznać za usprawiedliwiony. Strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby zaistniała nieprawidłowość nie wynikała z jej winy. Trudno za brak winy przyjąć bowiem niedbalstwo strony skarżącej przejawiające się w nieprawidłowym – bo niestarannym - wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności. Tymczasem przy wypełnianiu wniosku każdy wnioskodawca – w tym również strona skarżąca – powinien zachować szczególną staranność, a w razie potrzeby zasięgnąć porady w instytucjach wspierających rolników, czy wystąpić o udzielenie stosownych informacji przez pracowników Agencji, którzy m.in. na żądanie rolnika mogą udostępnić ortofotomapy, ułatwiające wypełnienie wniosku w zakresie prawidłowego wskazania powierzchni działek użytkowanych rolniczo. Strona skarżąca nie skorzystała z tej możliwości. Ponadto to na stronie skarżącej, jako wnioskodawcy, ciąży odpowiedzialność za prawidłowość złożonego wniosku. W tym kontekście trzeba jeszcze zwrócić uwagę na art. 3 ustawy o płatnościach, który choć przewiduje stosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących płatności, rozstrzyganych w drodze decyzji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to wprowadza jednak pewne odstępstwa od zasad kodeksowych. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególnie istotne jest uregulowanie zawarte w ust. 3 cytowanego art. 3, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Treść tych przepisów potwierdza, że to rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku i to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a kwalifikującą się do płatności. W badanej sprawie strona skarżąca popełniła omówiony powyżej błąd przy wypełnianiu wniosku i nie wykazała należycie, aby błąd ten był wynikiem okoliczności przezeń niezawinionych. Już tylko z tych przyczyn w sprawie nie można zastosować odstępstwa, o którym mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009. Po wtóre niemożliwe jest również skorzystanie z opcji niezastosowania zmniejszeń i wykluczeń w zakresie płatności na podstawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, z zastrzeżeniem, że organ nie powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub nie poinformował rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach. Tymczasem w badanej sprawie strona skarżąca nie informowała organu przed przeprowadzoną kontrolą, o tym, że wniosek jest nieprawidłowy, czy też się zdezaktualizował od czasu jego złożenia. Przedstawione wyżej przepisy wskazują jednoznacznie, że rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść tak daleko idące konsekwencje. W tym miejscu podnieść należy, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut strony skarżącej, jakoby to na organie spoczywał obowiązek wezwania strony do złożenia korekty błędnego wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 3 wskazanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeżeli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1, nie są dozwolone odnośnie działek, których dotyczą nieprawidłowości. To natomiast oznacza, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji nie ma możliwości zmiany wniosku (jego poprawienia), a organ rozpatruje wniosek w kształcie pierwotnym, stosując przewidziane prawem sankcje, co też zasadnie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Za chybiony należy również w ocenie Sądu uznać zarzut naruszenia – poprzez jego niezastosowanie - art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak słusznie bowiem podniosły organy administracji publicznej z treści art. 2 powołanej ustawy wynika, że Agencja tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "systemem". Zakres wykorzystywania systemu określa art. 5 ustawy. System ten – co wymaga podkreślenia – jest wykorzystywany w odniesieniu do każdego rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności będących w dyspozycji ARiMR, jednakże sam fakt uzyskania przez rolnika wpisu do ewidencji rolników rolnych nie obliguje automatycznie organu do przyznania i wypłaty płatności. Uzyskanie płatności uzależnione jest od spełnienia przesłanek warunkujących ich przyznanie. System ten zawiera wszelkie dane dotyczące działek ewidencyjnych, w tym powierzchnie całkowite wynikające z EGiB wraz z podziałem na określone rodzaje użytkowania, a także informacje co do przebiegu granic działek rolnych w państwowym systemie odniesień przestrzennych, o którym mowa w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 5 ust. 4). Ponadto system identyfikacji działek rolnych zawiera: wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 oraz identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 9a), a do jego prowadzenia wykorzystuje się w szczególności: ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z wniosków o przyznanie płatności oraz wyniki kontroli na miejscu (które zostały przecież wykorzystane w przypadku strony skarżącej), o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w jej wypadku "niewykorzystano systemu". Odnosząc się do zarzucanych naruszeń prawa procesowego wskazać należy, że ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu organ administracji publicznej zobowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ powinien to zrobić z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone w toku postępowania przez strony. Zatem to organy administracji, gospodarujące postępowaniem w danej sprawie podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, czy też innych uczestników postępowania. Na organach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ciąży więc – co wymaga wyraźnego zaakcentowania - obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Ciężar udowodnienia faktu, jak stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Konsekwencją powyższego jest, że wynik wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji, a twierdzenia organu, zarówno co do ustaleń stanu faktycznego, jak i co do oceny dowodów powinny znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Skoro, bowiem organ, zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 2 pkt 1 ma stać na straży praworządności, to oznacza to, że jego obowiązkiem jest wykazać działanie na podstawie prawa materialnego, jak i o charakterze procesowym w ciągu całego postępowania poprzez przytoczenie w decyzji co do istoty sprawy podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego. Organ musi zatem wskazać, że działa na podstawie obowiązującej normy prawnej, przedstawić ustalenie jej znaczenia (rozumienia, tj. wykładnię prawa), przedstawić ustalenia faktów uznanych za udowodnione, przedstawić proces subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę, czy normy prawne, wskazać ustalenia następstw prawnych. I właśnie, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2012 r. temu odpowiada (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a jako takie - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W konsekwencji nie sposób nadto uznać, że organy dopuściły się wskazanych w skardze naruszeń przepisów art. 7, 77, 80 i 76 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.