III SA/Wr 587/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant: Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z dnia 15 września 2005r. Nr XLII/366/05 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Strzelinie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr 2/2205 z dnia 12.05.2005r. Rada Społeczna Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Strzelinie - powołując art. 39 ust.3 ustawy z dnia 30.08.1001r. o zakładach opieki zdrowotnej - uchwaliła zmianę statutu Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Strzelinie, polegającą na dodaniu w §6 ust.3 po słowie "kardiologii" słowo "diabetologii" . Uchwałą z dnia 15.09.2005r. Nr XLII/366/05 Rada Miejska Strzelina - na podstawie art.18 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym i art.39 ust.2 i 3 ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej - zatwierdziła zmianę w statucie Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Strzelinie, wprowadzoną w/w uchwałą Rady Społecznej PZLA. Wojewoda Dolnośląski wskazaną uchwałę Rady Miejskiej Strzelina w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Strzelinie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu swej skargi organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art.36, art.39 ust.2 i 3 oraz art.43 ust.3 w zw. z ust.1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wojewoda wywodził, że zgodnie z art.36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art.38 i 43 ustawy. Zdaniem organu nadzoru zgodnie z powyższym zapisem przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej dokonuje rada w drodze uchwały o przekształceniu. Tymczasem przekształcenia Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w Strzelinie dokonano poprzez zatwierdzenie zmian w statucie. Zgodnie z art.39 ust.2 powoływanej ustawy statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Statut nie jest więc uchwalany przez radę a jedynie przez nią zatwierdzany. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego należy uznać, iż przekształcenia dokonał niewłaściwy organ - rada społeczna zakładu - poprzez uchwalenie zmian statutu. Tymczasem zmiana statutu powinna nastąpić dopiero po dokonaniu przez organ właściwy - radę gminy - przekształcenia poprzez podjęcie uchwały w sprawie przekształcenia. Dodatkowo podniesiono, że uchwała w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. Ma ona charakter generalny i abstrakcyjny, stanowi bowiem nie tylko akt normujący wewnętrzne sprawy likwidacji jednostki, lecz również jest aktem skierowanym na zewnątrz, do ogółu adresatów (mieszkańców gminy), korzystających na tym terenie ze świadczeń zdrowotnych, dotykającym zatem bezpośrednio sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej w sposób nie jednorazowy lecz powtarzalny. Tymczasem - jak wywodzono - rada dokonała przekształcenia szpitala w drodze uchwały zatwierdzającej statut, a więc aktu niebędącego aktem prawa miejscowego. W związku z powyższym według Wojewody Dolnośląskiego skarżona uchwała istotnie narusza prawo. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, twierdząc, że zaskarżona uchwała nie uchybia obowiązującemu prawu, a fakt, że została podjęta wcześniej niż uchwała o przekształceniu PZLA w zakresie rozszerzenia dotychczasowej działalności nie wpływa na jej legalność. Podniesiono, iż - wbrew stanowisku organu nadzoru - żaden przepis prawa nie nakazuje uprzedniego podjęcia uchwały o przekształceniu w stosunku do uchwały o zmianie statutu. W tej sytuacji za całkowicie nieuprawniony uznano zarzut naruszenia art.36, art.43 ust.3 jak również art.39 ust.2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik strony skarżącej cofnął zarzut uchybienia art.43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Opierając się zarówno na treści art.1§1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.1269) jak i art.3§1 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej u.p.s.a. (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem a orzekając sądy zobligowane są do stosowania środków określonych ustawą proceduralną. W sprawach skarg na akty wskazane w art.3 §2 pkt 5 i 6 art.3 §2 pkt 5 i 6 u.p.s.a - tj. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (...) i na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w/w, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności ( art.147 powołanej ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Strzelina zatwierdzająca zmiany w statucie Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego - dokonane uchwałą Rady Społecznej tego zakładu opieki zdrowotnej - a polegające na poszerzeniu zakresu działalności (o świadczenia zdrowotne z zakresu diabetologii). Wobec stanowisk zaprezentowanych w sprawie przez strony postępowania istotą sporu jest przede wszystkim to, jaki tryb jest właściwy do dokonania zmian polegających na rozszerzeniu zakresu udzielanych przez zakład opieki zdrowotnej świadczeń zdrowotnych i - co pozostaje w ścisłym związku - jaki organ jest w tego typu sprawach kompetentny. Odpowiedzi wymaga przy tym pytanie czy przedmiotowe w sprawie zmiany statutu stanowią przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej. Tworzenie, statut, przekształcanie i likwidację publicznego zakładu opieki zdrowotnej regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.Nr 91,poz.408 ze zm.). Na tle brzmienia uregulowań tam zawartych ugruntował się pogląd, że powołana ustawa odróżnia tryb tworzenia, przekształcania i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej od trybu uchwalania statutu i jego zmiany. I tak: zgodnie z art. 36 powołanej ustawy "Tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy". Art.38 ust.1 stanowi przy tym, że "Rozporządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem.". W myśl zaś art.11 omawianej ustawy "Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nie uregulowane w ustawie, określa statut" (ust.1). "W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności: 1) nazwę zakładu odpowiadającą zakresowi udzielanych świadczeń, 2) cele i zadania zakładu, 3) siedzibę i obszar działania, 4) rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, 5) organy zakładu i strukturę organizacyjną, 6) formę gospodarki finansowej" (ust.2). "Podmiot, który utworzył zakład, nadaje statut, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej".(ust.3). Zgodnie z art. 39 "Statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oprócz postanowień, o których mowa w art. 11, może określać sposób uczestniczenia zakładu w prowadzeniu badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych lub realizacji celów naukowych i dydaktycznych oraz w kształceniu osób przygotowujących się do wykonywania zawodu medycznego lub wykonujących zawód medyczny" (ust.1). "Statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład ./.../ (ust.2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio przy dokonywaniu zmian w statucie.(ust.3). A zatem nie powinno budzić wątpliwości, że dla przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej konieczne jest wydanie rozporządzenia przez właściwy organ administracji rządowej albo podjęcie uchwały przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Przemawia za tym przede wszystkim literalne brzmienie cytowanego art.36 ustawy. Tym samym próba przekształcenia zoz-u w trybie zmiany statutu - drogą uchwały rady społecznej zakładu, nawet zatwierdzonej uchwałą organu, który zakład utworzył - stanowi naruszenie prawa (vide - wyrok WSA z dnia 16.03.2004r. sygn.akt II SA/Wr 3095/01). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodzić należy się też z wyrażanym w judykaturze poglądem, że zmiana zakresu udzielanych przez zakład opieki zdrowotnej świadczeń zdrowotnych, także polegająca na rozszerzeniu zakresu tych świadczeń, stanowi w istocie przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej (vide - wyrok WSA z dnia 2.03.2006r. sygn.akt III SA/Wr 585/05). Wprawdzie w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej brak definicji pojęcia "przekształcenie". Skoro jednak ustawodawca powierzył rozporządzeniu bądź uchwale o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej kwestię określenia podstawowych kierunków działalności (art.38 ust.1) - to i zmiany w tym zakresie winny następować drogą rozporządzenia czy uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem w trybie i przez organ właściwy dla przekształceń. Powołana ustawa nie precyzuje wprost pojęcia podstawowych kierunków działalności. Art. 1 ust.1 jak i art.5 wskazują jednak, że zakład opieki zdrowotnej tworzony i utrzymywany jest w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i świadczeń takich udziela. Pojęcie świadczeń zdrowotnych dookreśla art.3 stanowiąc, że są to działania służące zachowaniu, ratowaniu i poprawie zdrowia oraz działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub inne - katalog przykładowy których artykuł ten wymienia. Art. 27 zaś rozróżnia świadczenia zdrowotne w zakresie podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej. Powyższe wywody popierają stanowisko, że zmiany w zakresie działalności, tj. co do zakresu i rodzaju świadczeń zdrowotnych stanowią przekształcenie zoz-u. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art.43§3 ustawy przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, spełnione muszą być szczególne, prawem przewidziane wymogi. Z powyższego uregulowania pośrednio wynika jednak i to, że wszelkie zmiany rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych - a zatem także poszerzające rodzaje działalności zakładu i udzielanych przez ten zakład świadczeń - stanowią przekształcenie tego zakładu. Przychylić należy się więc do stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art.36 i 39 ust.2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a to przez dokonanie przekształcenia zakładu w niewłaściwym trybie przez nieuprawniony do tego organ. W konsekwencji powyższego nie można natomiast zgodzić się ze stroną przeciwną, że prawo nie przewiduje aby przed uchwałą o zmianie statutu konieczne było podjęcie uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej. Nie bez znaczenia jest bowiem i to, że uchwały dotyczące przekształcenia zakładów opieki zdrowotnej (w tym co do zakresu i rodzajów udzielanych świadczeń zdrowotnych) charakterem swym całkowicie odbiegają od uchwał zatwierdzających zmiany statutu, dokonane z kolei uchwałą rady społecznej zakładu opieki zdrowotnej. Podzielić należy pogląd, że pierwsza grupa aktów (o przekształceniu zakładu) zawiera w swej treści przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, odpowiada więc ustawowym kryteriom aktów prawa miejscowego, z których wynikają uprawnienia dla kręgu osób korzystających ze świadczeń zakładu oraz związane z tym obowiązki zakładu. Tym samym wydanie takiego aktu wymaga zachowania reguł obowiązujących przy uchwalaniu i ogłaszaniu prawa miejscowego. Waloru aktu prawa miejscowego nie ma zaś drugi rodzaj uchwał (tj. uchwały rady o zmianie statutu i uchwały zatwierdzające te zmiany). Z tych wszystkich względów skoro skarga jest w uzasadniona, działając na podstawie art.147§1 i art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.