III SA/Wr 588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant aplikant radcowski Tomasz Dulewski po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...]. wpłynął do Starostwa Powiatowego w W. wniosek Komendanta Miejskiego Policji w W. o wydanie, w trybie art. 122 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), M. K. (dalej skarżący) skierowania na badania lekarskie z powodu stwierdzonych w trakcie wykonywania czynności służbowych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia jako kierującego pojazdem. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu [...]w B.- G.skarżący kierując samochodem z nieustalonych przyczyn zjechał z drogi na pobocze. Z informacji uzyskanej na miejscu zdarzenia przez funkcjonariusza Policji wynikało, że kierowca prawdopodobnie choruje na epilepsję. Ponadto wskazano, że w dniu [...] w W. skarżący kierując pojazdem uczestniczył w wypadku drogowym, w wyniku którego obrażeń ciała doznały dwie osoby. Do wniosku dołączona została: kserokopia policyjnej notatki informacyjnej o zaistniałej kolizji drogowej z dnia [...] kserokopia protokołu użycia urządzenia kontrolno-pomiarowego do ilościowego oznaczania alkoholu w wydychanym powietrzu, wskazującego 0,00mg/dm; kserokopia opinii biegłego, z której wynika, że w badanej próbce nie było środków odurzających, substancji psychotropowych, kannabinoli, leków z grupy pochodnych benzodiazepiny; kserokopia protokołu przesłuchania skarżącego na okoliczność zdarzenia z [...]. oraz zdarzenia z [...] w którym oświadczył, że nie cierpi na zaburzenia neurologiczne typu padaczka, psychiczne; kserokopia protokołu przesłuchania świadka -policjanta biorącego udział w interwencji Policji w dniu [...] ., który oświadczył, że kierujący nie potrafił uzasadnić nagłego zjechania samochodem na pobocze i stwierdził, że stracił świadomość, oraz w którym policjant stwierdził, że siostra skarżącego oświadczyła, że brat choruje na epilepsję; kserokopia protokołu przesłuchania matki skarżącego, w którym oświadczyła, że syn nie leczy się na żadne przewlekłe choroby, nie leczy się psychiatrycznie i neurologicznie; kserokopia postanowienie o odstąpieniu od kierowania wniosku o ukaranie; kserokopia notatki urzędowej o wypadku z [...] Pismem z dnia [...]. Starosta W. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, o czym powiadomiono skarżącego, wzywając go do złożenia wyjaśnień. Następnie decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 122 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ pierwszej instancji skierował skarżącego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, w związku z wnioskiem organu kontroli ruchu drogowego. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] (SKO [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w toku dalszego postępowania organ winien uzyskać potwierdzenie kserokopii dokumentów otrzymanych od Policji, przesłuchać siostrę skarżącego oraz podjąć inne czynności dowodowe w celu uprawdopodobnienia zaistnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, uzasadniających skierowanie na badania lekarskie. W toku ponownego postępowania, pismem z dnia [...]Komendant Miejski Policji w W. przesłał organowi pierwszej instancji dokumentację lekarską uzyskaną z Pogotowia Ratunkowego w W. potwierdzającą fakt rozpoznania u skarżącego choroby padaczki. Następnie decyzją z dnia [...]. organ pierwszej instancji ponownie skierował skarżącego na badania lekarskie. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na brak jej uzasadnienia, a także z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, gdyż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że przywołana w niej podstawa prawna jest nieprecyzyjna, gdyż obejmuje zarówno przepis art. 122 ust. 1 pkt. 4 jak i art. 122 ust. 1 pkt. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W oddzielnym piśmie skarżący podniósł, że dokumenty Pogotowia Ratunkowego nie były znane Policji w momencie składania wniosku o skierowanie na badanie lekarskie. W tej sytuacji nie mogły one stanowić podstawy do wydania takiego skierowania, a więc w momencie wydania pierwszej decyzji brak było podstaw faktycznych i prawnych do jej podjęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną decyzją z dnia [...] (nr [...]), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy. Świadczy o tym nie tylko opis zdarzenia z dnia [...]., w którym wskazuje się na dziwne zachowania skarżącego, ale przede wszystkim otrzymana od Policji dokumentacja lekarska z udzielonej pomocy skarżącemu w dniu [...]., z której wynika, że u skarżącego rozpoznano epilepsję. Rozpoznanie tej choroby przez lekarza Pogotowia Ratunkowego, zdaniem SKO, uzasadnia zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które mogą mieć wpływ na zdolność kierowania pojazdem. Następnie w uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że aczkolwiek wskazane w odwołaniu zarzuty wystąpiły, to jednak nie miały one wpływu na merytoryczną zawartość decyzji o skierowaniu. Dotyczy to, przywołania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia także art. 122 ust. 1 pkt. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i nie zapoznania się z aktami sprawy przez skarżącego. Ten ostatni brak został uzupełniony przez Kolegium Odwoławcze, poprzez stworzenie tej możliwości stronie i w rezultacie skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez wydanie decyzji po upływie 30 dniowego zawitego terminu prawa materialnego do jej wydania; 2) naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 9 kpa, poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 75 § 1 kpa, poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu dokumentacji medycznej, pozyskanej w sposób sprzeczny z art. 40 ustawy z dnia 5 grudnia o zawodach lekarza i lekarza dentysty; art. 7 i 77 kpa, poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka siostry skarżącego, oparcie rozstrzygnięcia na kserokopiach "dokumentacji medycznej" z których wynika jedynie wstępne rozpoznanie padaczki i skierowanie na badania, natomiast nie wynika, czy wstępna diagnoza została potwierdzona, poprzez nie zwrócenie się o przekazanie notatki służbowej sporządzonej przez policjanta uczestniczącego w interwencji w dniu [...]. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na orzecznictwo podniósł, że termin z § 2 ust 6 wskazanego rozporządzenia ma charakter terminu materialnoprawnego, zawitego po upływie którego postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Podniósł także, że organ drugiej instancji nie mógł sanować uchybień w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazano w uzasadnieniu, że termin określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie ma charakteru zawitego dla organu, lecz jest on terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie powoduje uznania wydanej decyzji za wadliwą. Ponadto podniesiono, że skarżący nie wskazał, jakiego uszczerbku procesowego doznał, jakiej czynności nie podjął, na skutek niemożności zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Wskazano także, że dokumentacja medyczna z Pogotowania Ratunkowego została uzyskana w sposób zgodny z przepisami praw, a w związku z jej zapisami zasadne był odstąpienie od przeprowadzenia innych dowodów w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...]. skarżący podtrzymał stanowisko co do skutków naruszenia 30 dniowego terminu wydania skierowania, oraz braku wiarygodnych i uzyskanych zgodnie z prawem dowodów co do jego stanu zdrowia i możliwości kierowania pojazdami samochodowymi. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...]organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 17 pkt 1 kpa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpatrywanej sprawie, skierowanie na badania lekarskie skarżącego przez Starostę W. nastąpiło w związku z wnioskiem organu kontroli ruchu drogowego o stwierdzonych w trakcie wykonywania czynności służbowych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm). Wskazuje na to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję Starosty W.. Podstawy materialnoprawne wydanych w sprawie decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji stanowił więc art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według tego przepisu, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadku nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Powołana ustawa w art. 123 pkt 1 zawiera delegację do określenia przez ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 2 ust. 4, pkt 2, wydanego na tej podstawie, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), osobie, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie wydaje starosta, w przypadku m.in. otrzymania wniosku od organu kontroli ruchu drogowego o stwierdzonych w trakcie wykonywania czynności służbowych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Powyższe wskazuje, że Starosta W. był kompetentny, w oparciu o wniosek Komendanta Miejskiego Policji w W., w przypadku wystąpienia określonej sytuacji, do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Wskazać należy jednak, że zgodnie z § 2 ust. 6 powyżej wskazanego rozporządzenia, starosta wydaje skierowanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wniosku, zawiadomienia lub informacji. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia ze skierowaniem na badania lekarskie w konsekwencji wniosku od organu kontroli ruchu drogowego, który spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie (zawiadomienie organu z dnia [...] zakończonego zaskarżoną decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] . Przedmiotowy wniosek został skierowany przez Komendanta Miejskiej Policji w W. do Starostwa Powiatowego w W.w dniu [...]. i jak wynika z akt sprawy w tym dniu wpłynął także do organu pierwszej instancji. Starosta W. skierował natomiast skarżącego na badania lekarskie decyzją z dnia [...]., czyli po upływie 30 dni od dnia wniosku. Powołany przepis § 2 ust. 6 wskazanego rozporządzenia natomiast wyraźnie stanowi, że decyzję o skierowaniu na badania lekarskie starosta wydaje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Przepis ten jest zawarty w rozporządzeniu wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w celu jej wykonania. Rozporządzenie to jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i wiąże organy zobowiązane do jego stosowania. Powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. jest aktem wykonawczym do ustawy zaliczanej do kategorii administracyjnego prawa materialnego i jako takie rozporządzenie to oraz zawarte w nim przepisy mają charakter materialnoprawny. Przepis ustanawiający termin 30 dniowy daje organowi orzekającemu wystarczający czas do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oraz chroni obywatela przed nieuzasadnionym przewlekaniem postępowania w tym zakresie. W tym stanie, zdaniem Sądu, 30 dniowy termin do wydania decyzji nie ma charakteru instrukcyjnego, jak to podnosi organ drugiej instancji. Jest on sformułowany kategorycznie, jako wiążący organ i nieprzekraczalny. Początek tego terminu biegnie od dnia otrzymania wniosku. Decyzja pierwszej instancji o skierowaniu na badania lekarskie z dnia [...]. została zatem wydana z niewątpliwym uchybieniem tego terminu, a decyzja drugiej instancji niezgodnie z prawem materialnym utrzymała w mocy decyzję pierwszej instancji. Obydwie decyzje naruszyły zatem powołany przepis § 2 ust. 6 wskazanego wcześniej rozporządzenia. W tym stanie rzeczy decyzje te nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.