III SA/Wr 589/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Sędziowie Sędzia WSA, Sędziowie Asesor WSA, Anetta Chołuj, Kamila Paszowska - Wojnar, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 3 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO 4201/12/22 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Oleśnicki decyzją z 29 grudnia 2021 r. (nr SN.6163.23.2021) stwierdził nienależnie pobrane przez E. C. (dalej: skarżąca) ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych na działce nr [...] obręb B., gm. Oleśnica, pobranego po uzyskaniu prawa do emerytury tj. w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 9 października 2020 r. oraz ustalił jego wysokość (71.667,55 zł.) i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu. Przesyłkę zawierającą tę decyzję z powodu nieobecności adresata pozostawiono w placówce pocztowej, o czym 30 grudnia 2021 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka była awizowana powtórnie 10 stycznia 2022 r. Z powodu braku podjęcia jej w terminie przesyłkę zwrócono nadawcy (14 stycznia 2022 r). W dniu 28 stycznia 2022 r. w Starostwie Powiatowym zostało złożone przez skarżącą (osobiście) odwołanie od ww. decyzji. Do odwołania dołączono wydruki korespondencji jaką 25 stycznia 2022 r. skarżąca prowadziła z pracownikiem Starostwa Powiatowego w Oleśnicy. Wskazano w niej, cyt.: iz powodu choroby syna na covid nie mogę osobiście odebrać kopii decyzji. Bardzo proszę o wysłanie na email mojej córki (...). W wyniku tej korespondencji organ I instancji przesłał (dodatkowo) skarżącej kopię (skan) decyzji z dnia 29 grudnia 2021 r. Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. (nr SKO 4201/12/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jako podstawę prawną postanowienia wskazało art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazało, że decyzję z 29 grudnia 2021 r. uznało za doręczoną skarżącej 13 stycznia 2022 r. Termin do wniesienia odwołania sprawy minął 27 stycznia 2022 r., a odwołanie zostało złożone w organie 28 stycznia 2022 r., a więc po upływie 14 dniowego terminu. Kolegium na marginesie zaznaczyło, że z akt postępowania, w szczególności zaś z treści korespondencji jaką prowadziła 25 stycznia 2022 r. skarżąca z organem I instancji i z treści jej odwołania wynika, że nie była ona świadoma faktu uchybienia terminowi na wniesienie odwołania. Dlatego też Kolegium poinformowało skarżącą (w uzasadnieniu postanowienia), że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (por. art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu z uzasadnieniem należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (tu od dnia doręczenia postanowienia Kolegium; art. 58 § 2 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 k.p.a., 40 § 1 k.p.a., 42 k.p.a., 44 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wydana z upoważnienia Starosty Oleśnickiego, decyzja Naczelnika Wydziału Środowiska i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Oleśnicy z 29 grudnia 2021 r. została skutecznie jej doręczona 13 stycznia 2022 r. Skarżąca termin do wniesienia odwołania liczyła od daty otrzymania skanu decyzji z uwagi na okoliczność, iż informowała organ o niemożności odebrania decyzji organu I instancji z powodu choroby syna na covid. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania, a więc rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. W konsekwencji również sądowa kontrola tej decyzji musiała ograniczyć się do kwestii ściśle procesowej tj. zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, natomiast zakresem tej kontroli nie jest już objęte badanie legalności decyzji Starosty Oleśnickiego z 29 grudnia 2021 r. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż te, które podniosła skarżąca. Podstawę prawną postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu jako organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Oleśnickiego z 29 grudnia 2021 r., stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego w sprawie, należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję z 29 grudnia 2021 r. została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji była dwukrotnie awizowana z zachowaniem terminów określonych w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Przesyłkę 30 grudnia 2021 r. pozostawiono w placówce pocztowej, o czym umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłkę awizowano powtórnie 10 stycznia 2022 r. W tej sytuacji doręczenie skarżącej decyzji należało uznać za skuteczne z dniem 13 stycznia 2022 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem 27 stycznia 2022 r. Tymczasem skarżącą wniosła odwołanie 28 stycznia 2022 r. (osobiście). W tym kontekście stanowisko prezentowane przez organ, że odwołanie zostało przez skarżącą złożone po terminie jest prawidłowe, niemniej wydanie w rozpatrywanej sprawie postanowienie stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania należało ocenić jako przedwczesne, gdyż miało ono miejsce z naruszeniem istotnych obowiązków informacyjnych, ciążących na organie prowadzącym postępowanie. W sprawie pominięte zostały bowiem przepisy szczególne, jakie ustawodawca wprowadził w związku ze stanem epidemii, a jakie w zamyśle ustawodawcy miały zminimalizować negatywne skutki prawne związane z nadzwyczajną sytuacją, w tym w kwestii dotyczących biegu terminów prawa materialnego i procesowego. Chodzi o art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm., dalej ustawa COVID-19), który został wprowadzony na mocy ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl natomiast art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten wprowadza szczególny obowiązek informacyjny organu, który aktualizuje się jeśli strona "uchybi terminowi" w znaczeniu przyjętym w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W takim przypadku organ ma obowiązek zawiadomić stronę o stwierdzonym uchybieniu. W zawiadomieniu tym organ ma obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, przy czym bieg tego terminu rozpoczyna się od jego "wyznaczenia stronie" czyli, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń pism (art. 39 i nast. k.p.a.), od daty doręczenia stronie stosownego zawiadomienia. W sprawie termin na złożenie odwołania minął 27 stycznia 2022 r., czyli w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 i wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491). Zgodnie z tym rozporządzeniem, stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. do odwołania. Odwołanie stanu epidemii nastąpiło z dniem 16 maja 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). Jednocześnie w rozporządzeniu tym ogłoszono (do odwołania) stan zagrożenia epidemicznego. Jak wynika z akt sprawy, organ nie zawiadomił jednak strony o stwierdzonym uchybieniu terminu, w którym to zawiadomieniu organ miał obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Braku tego nie może sanować zawarte w postanowieniu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania pouczenie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Kierując się wyrażoną w tym przepisie zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich czynności powinna dopełnić strona, aby odwołanie mogło zostać merytorycznie procedowane (wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Opolu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 463/21). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, iż uchybiła ona terminowi do złożenia odwołania oraz, że warunkiem skutecznego złożenia odwołania jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do strony niezwłocznie po wpłynięciu do tego organu odwołania (jako złożonego z uchybieniem terminu). Dopiero w przypadku braku takiego wniosku o przywrócenie terminu, organ był uprawniony i obowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, wszystko to w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Organ powinien poinformować stronę, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez winy strony (okoliczności wskazane w korespondencji mailowej z organem, choroba syna na covid). Mając powyższe na uwadze Sąd ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne uchylił zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.