III SA/Wr 592/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. we W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 marca 2022 r. nr 470000/0370233/2022/RDZ-W/KG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r., marzec 2021 r. oraz kwiecień 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi R. Sp. z o.o. we W. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako Prezes ZUS, Organ ) z dnia 21 marca 2022 r. nr 470000/0370233/2022/RDZ-W/KG wydana na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 735 – dalej jako K.p.a.) w związku z art. 83b i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosków z 18 maja 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za grudzień 2020 r., styczeń, luty, marzec i kwiecień 2021 r. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ponowne ustalenie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. które zostało ustalone decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. z uwagi na przedłożenie nowych dowodów oraz ujawnienie nowych okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji w sprawie zwolnienia. Wniósł także o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 r. do kwietnia 2021 r. wskazując, że płatnikowi przysługiwała pomoc w tym okresie na tych samych zasadach jak za okres od marca do maja 2020 r. Wniosek swój strona uzasadniała, że w wyniku zobowiązania przez ZUS do złożenia przez skarżącą korekty zgłoszenia pracownika spółki oraz dokonania korekt deklaracji rozliczeniowych za okres od kwietnia 2019 r. do kwietnia 2021 r. na koncie spółki powstały zaległości w opłacaniu składek. Prezes ZUS odmawiając - na podstawie art. 61a K.p.a. wszczęcia postępowania - poinformował stronę, że zgodnie z art. 31zo – 31zx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm. – dalej jako ustawa COVID) w związku z § 10 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnie 2021 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID – 19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 713 – dalej rozporządzenie COVID) zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zdaniem organu złożone korekty dokumentów rozliczeniowych zostały złożone po rozpatrzeniu wniosków RDZ-B7. ZUS dokonał rozstrzygnięcia wniosków w dniu 18 maja 2021 r., zatem kwoty zwolnienia zostały ustalone na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do 17 maja 2021 r. i według stanu konta na ten dzień. Ponadto organ wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek za wnioskowane przez stronę miesiące było przesłanie deklaracji do dnia 30 czerwca 2021 r. Korekty zaś zostały złożone po tym terminie. W skardze do WSA strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31zo i art. 31zq oraz art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ, że decyzja z dnia 10 czerwca 2020 r. nie został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem reguły procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co po myśli art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej K.p.a.) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Jak zaś stanowi art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 423 – dalej u.s.u.s.) jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Przepis art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 K.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). W niniejszej sprawie żadna z przyczyn wskazanych w art. 61a k.p.a. nie zachodzi. W niniejszej sprawie dotyczącej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 do kwietnia 2021 r. nie zapadło rozstrzygnięcie w formie decyzji a w przepisach prawa istnieje podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jest nią regulacja art. 31zy ust.1 pkt 1 ustawy COVID. W konsekwencji powyższego gdy istniały podstawy materialnoprawne do orzekania w sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 61a K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stąd nastąpiło uwzględnienie skargi. Ponadto należy wskazać, że organ pomimo, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie to jednak powołując się na przepisy ustawy o COVID oraz § 10 i § 11 rozporządzenia COVID dokonał oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiące od grudnia 2020 r. do kwietnia 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w będącym podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia COVID-19. Zgodnie z tymi przepisami zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami m.in. 56.21.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (ust. 1). Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 56.21.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (ust. 2). Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami m.in. 56.21.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (ust. 2a). Ponadto, o czym stanowi § 11 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1, 2 i 2a, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za okres od grudnia 2020 r. do kwietnia 2021 r. – w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 2a pkt 1 – nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W ocenie Sądu z treści powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o COVID oraz cytowanego rozporządzenia COVID żadną miarą nie wynika stanowisko organu, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Zdaniem Sądu nie sprzeciwia się temu treść art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie posługuje się on terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji nie podważona przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył przecież możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy o COVID terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2021 r. – nawet błędna – to późniejsza, także dokonana po 30 czerwca 2021 r. korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r. o sygn. akt I GSK 1631/21). Sąd zauważa, że w odwrotnym przypadku, tj. gdy pierwotna deklaracja wykazywałaby wyższą kwotę składek niż należną, to skorygowanie deklaracji nie mogłoby pozostać obojętne na wysokość zwolnienia. Nie można byłoby twierdzić, że ostatecznie kwota zwolnienia jest wyższa niż wynikająca z korekty deklaracji pomniejszającej kwotę składek. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji, w której kwoty zwolnienia składek mogłyby być wyższe lub niższe niż wielkość wynikająca z dokonanych przez płatnika deklaracji korygujących nie podważonych skutecznie przez organ, a zatem zgodnych z prawem. Sąd podziela w tym względzie zapatrywania wyrażone na kanwie tożsamych lub podobnych spraw wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 120/22, LEX nr 3411196; w Warszawie z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 600/22, czy też tutejszego Sądu z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 973/21, z dnia 22 marca 2023. sygn. akt III SA/Wr 931/21, LEX nr 3360058). W tych okolicznościach rację należy zatem przyznać stronie, że w istocie wydana w sprawie decyzja bezpodstawnie pozbawiają ją prawa do złożenia korekty deklaracji rozliczeniowej. Stanowisko organu jest zbyt formalistyczne, nie uwzględnia celu zwolnienia i odmawia stronie prawa do zwolnienia w sytuacji, w której strona zachowała się zgodnie z przepisami prawa. Wobec powyższego, organ miał więc obowiązek uwzględnienia wykazanej w korekcie deklaracji wysokości należnych składek. Ponadto wskazać należy, że organ nie rozpatrzył całości wniosku, bowiem brak jest stanowiska organu w zakresie ponownego ustalenia prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Skoro podjęte przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom prawa wynikających z przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku.