III SA/Wr 593/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty Z. z dnia [...] 2013 r. (Nr [...]) o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w J. – organ wyższego stopnia utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wyjaśniło, że podstawę faktyczną wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowiła informacja o kierowaniu przez zainteresowanego pojazdem w stanie nietrzeźwości. Informację taką przekazał Staroście Sąd Rejonowy w Z., który – w prawomocnym już wyroku z dnia [...] 2012 r. ([...]) – ustalił, że skarżący dopuścił się występku z art. 178a § 2 k.k. polegającego na kierowaniu (w dniu [...]2012 r.) w B., na drodze publicznej, rowerem w stanie nietrzeźwości, warunkowo umarzając postępowanie karne wobec sprawcy tego czynu na okres próby [...]. Utrzymując w mocy orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji, SKO przytoczyło brzmienie przepisów: art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i art. 135a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz art. 2 pkt 21 i pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), konstatując, że Starosta wydał swoją decyzję zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa. Kolegium zauważyło, że w szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego się, iż nie posiada on uprawnienia do kierowania pojazdami takimi, jak motorower, motocykl czy rower, dysponując wyłącznie uprawnieniem do kierowania pojazdami (kategoria "B"). Wedle organu wyższego stopnia, na gruncie prawa administracyjnego bez znaczenia jest okoliczność posiadania (nieposiadania) przez stronę uprawnień do kierowania oznaczoną kategorią pojazdów. Przepis art. 99 ustawy o kierujących pojazdami wskazuje wyraźnie, że decyzja o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie wydawana jest, gdy ten kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Dlatego też, skoro organ pierwszej instancji otrzymał odpis prawomocnego wyroku, o którym była mowa, był zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu ("Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy ..."). Taki zapis oznacza, że właściwy organ administracyjny nie ma możliwości swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku stwierdzenia danej okoliczności musi wydać decyzję o określonej treści. W skardze do tutejszego Sądu zarzucono, że decyzja organu odwoławczego została wydana z obrazą art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 75 tej samej ustawy, który to przepis ustala wyczerpująco grupę osób podlegających obowiązkowi poddania się badaniom lekarskim. W kręgu tych podmiotów nie figurują kierujący rowerami. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono zwłaszcza, iż art. 99 ustawy o kierujących pojazdami nie można traktować w ten sposób, iż skoro przepis ten nie wskazuje, że można kierować na badania lekarskie osoby kierującej rowerem, to taka możliwość jest wyłączona. Brak również możliwości uznania takiej tezy w oparciu o art. 75 tej samej ustawy. Zdaniem kolegium, ustawodawca, wprowadzając art. 99 znajdujący się w rozdziale 15. ustawy (zatytułowanym "Nadzór nad kierującymi"), miał na celu powołanie abstrakcyjnej normy prawa, o uniwersalnym zastosowaniu, dlatego też w przepisie tym nie ma również kazuistycznych odniesień do poszczególnych grup kierowców. Stwarza to możliwość zastosowania tej normy względem tych osób, które spełniają przesłanki oznaczone w treści samego przepisu art. 99. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie zasadza się na odpowiedzi na pytanie o wzajemną relację art. 75 i 99 ustawy o kierujących pojazdami. W ust. 1 pierwszego z tych przepisów prawodawca zawarł katalog 6 grup pod-miotów podlegających badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dla tej konkretnej sprawy znaczenie ma zwłaszcza przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu: "4) kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie go alkoholu;". Z kolei w ust. 2 tego samego artykułu przesądzono, że "2. Badanie lekarskie, o którym, mowa w ust. 1, przeprowadza się: 1) na wniosek osoby w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, 6; 2) na podstawie skierowania (celowe podkreślenie składu orzekającego) w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5." Skoro przesłanką uzasadniającą (według organów) przeprowadzenie badania lekarskiego w rozpoznawanym przez Sąd przypadku było prowadzenie pojazdu (roweru) w stanie nietrzeźwości, przeto w rachubę wchodziło ewentualnie tylko przymusowe przeprowadzenie badania lekarskiego, "na podstawie skierowania", przewidzianego w art. 75 ust. 2 pkt 2 (w związku z ust. 1 pkt 4) analizowanej ustawy. Niezwłocznego zauważenia wymaga jednak, że przewidując instytucję skierowania na badanie, legislator nie określił w art. 75 ustawy o kierujących pojazdami trybu kierowania na takie badania (kolejne, celowe podkreślenie Sądu). Tryb ten został natomiast określony w art. 99 tej samej ustawy. Przewidziano tam konieczność wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej (chodzi zatem o tryb decyzyjny) przez upoważniony do tego organ, którym – z woli ustawodawcy – jest starosta. Biorąc pod rozwagę realia rozpoznawanej sprawy, skonkretyzowanej podstawy normatywnej do wydania decyzji, o której dopiero co wspomniano można było upatrywać w postanowieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. "a", wedle którego to przepisu "1. Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na: ... 2) badanie lekarskie, jeżeli: a) kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu,". Zdaniem Sądu, przedstawiona – niejako dwuczłonowa – struktura ustawy o kierujących pojazdami, widoczna w odniesieniu do przepisów regulujących zagadnienie kierowania na badania lekarskie, powoduje konieczność preferowania przede wszystkim wykładni systemowej (dalsze, celowe podkreślenie składu orzekającego), przed wnioskami, jakie mogłaby nasuwać sama tylko interpretacja językowa obu przepisów wchodzących w rachubę. Wykładnia systemowa tych przepisów (tzn. art. 75 i art. 99 ustawy o kierujących pojazdami) nasuwa zaś następujące konstatacje. Po pierwsze, ustalonego w art. 75 ust. 1 katalogu grup podmiotów, które potencjalnie mogą podlegać prawnemu obowiązkowi poddania się badaniom lekarskim nie można absolutnie poszerzać. Powinność ta, mająca wszak charakter publicznoprawny, musi być bowiem egzekwowana ściśle, a więc wyłącznie w odniesieniu do tych podmiotów, na które obowiązek taki nałożył sam legislator. Dobitnego podkreślenia wymaga w tym kontekście, iż – wbrew odmiennemu stanowisku przyjętemu w sprawie przez organy obu instancji – ustawodawca nie nałożył rozważanej powinności na każdego kierującego jakimkolwiek pojazdem (w rozumieniu tego pojęcia przyjętym w art. 2 pkt 31 prawa o ruchu drogowym), a jedynie na kierującego motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, będącego w stanie nietrzeźwości albo w stanie po spożyciu alkoholu lub innego środka działającego podobnie do alkoholu. Po drugie, ponieważ przepis art. 75 ustawy o kierujących nie reguluje trybu kierowania na badania lekarskie, charakter normy, którą kształtuje ten przepis wypada określić wyłącznie jako tzw. normę sankcjonowaną. Normy sankcjonującej trzeba natomiast upatrywać w rozwiązaniach przyjętych w art. 99 tej samej ustawy, skoro właśnie tam zostały określone zarówno tryb kierowania na badania lekarskie (konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej), jak i organ właściwy do realizacji tego trybu (starosta). Innymi słowy ujmując kwestię omawianą w tym fragmencie uzasadnienia należy stwierdzić, że o tym, kogo można kierować na badania lekarskie przesądził prawodawca – szczegółowo i precyzyjnie, bez możliwości dokonywania interpretacji rozszerzającej w tym zakresie – jedynie w art. 75 analizowanej ustawy. Zagadnienie trybu i kompetencji organu władnego kierować na badania, zostało natomiast uregulowane w art. 99, który musi być w związku z tym potraktowany jako swoiste "uzupełnienie unormowania" zawartego w tym pierwszym przepisie. Po trzecie, dwie poprzednie konkluzje nasuwają końcowy wniosek o nietrafności twierdzenia Kolegium, jakoby celowym zabiegiem ustawodawcy było stworzenie w ramach art. 99 abstrakcyjnej normy prawa, o uniwersalnym zastosowaniu. Rzekomo dlatego właśnie, w przepisie tym nie ma również kazuistycznych odniesień do poszczególnych grup kierowców. Taki kierunek wykładni czyniłby bowiem w ogóle bezprzedmiotowym podmiotowy aspekt zapisu werbalnego przyjętego w art. 75 ust. 1 pkt 4. A przecież przepis ten, oprócz przesłanki uzasadniającej nałożenie obowiązku poddania badaniu lekarskiemu (kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości albo w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego, innego środka), jednoznacznie wskazuje także kogo dotyczy powinność poddania się takiemu badaniu. Wśród wymienionych tam osób znajduje się kierujący motorowerem, brak natomiast kierującego rowerem. Godzi się podkreślić, że oba te pojazdy zostały osobno zdefiniowane w art. 2 pkt 46 (motorower) i pkt 47 (rower) prawa o ruchu drogowym. Zgodnie zaś z postanowieniem art. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, ilekroć w ustawie tej jest mowa – między innymi – o "pojeździe określonego rodzaju" (a nie o pojeździe w ogólności/jako takim – ostatnie już, celowe podkreślenia Sądu) należy przez to rozumieć pojazd według definicji zawartej w prawie o ruchu drogowym. Skoro zatem w art. 75 ust. 1 pkt 4 in principio ustawy o kierujących pojazdami prawodawca odwołał się wyłącznie do rodzaju pojazdu określonego jako motorower, zupełnie nieuprawnione jest rozciąganie tego pojęcia – na gruncie tego przepisu – na inny rodzaj pojazdu, jakim jest rower. W świetle wszystkich dotychczasowych wywodów należało przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, przejawiającego się w błędnej wykładni przepisów art. 75 i 99 ustawy o kierujących pojazdami, a w konsekwencji – do ich niewłaściwego zastosowania. Dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 145 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., podjęte w sprawie przez organy obu instancji decyzje, należało wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku). Orzeczenie o kosztach (punkt II) uwzględnia z kolei dyspozycję art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie III wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.