III SA/Wr 595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Alojzy Wyszkowski, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. T. - Dyrektora Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu A w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi R. T. – działającego jako Dyrektor [...]"[...]" w L. (dalej: skarżący, strona) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej też: organ, SKO) stwierdzające niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...]. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Prezydenta Miasta L. określono dla [...] "[...]" Sp. z o.o. w L. prowadzącej na terenie miasta L. trzy niepubliczne szkoły tj. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w L., Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w L. oraz [...] "[...]" w L. przypadające do zwrotu kwoty dotacji udzielonej w 2010r. z budżetu miasta L. na dofinansowanie realizacji zadań wymienionych szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł w tym: dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w L. –[...] zł. Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w L. – [...] zł oraz [...] w L. – [...] zł, oraz określenia terminu zwrotu dotacji na dzień 31 lipca 2015r. wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. Na skutek złożonego odwołania przez [...] "[...]" Sp. z o.o. w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] utrzymało powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W podaniu z dnia [...] listopada 2015r. skarżący, działając jako Dyrektor [...] "[...]" w L., wskazał iż zaskarża wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015r. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej: k.p.a. skutkujące nieważnością decyzji, bowiem została ona doręczona tylko [...] "[...]" Sp. z o.o. z pominięciem szkół prowadzonych przez Spółkę w L. Okoliczność ta skutkowała także zaistnieniem przesłanki do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie tylko nie została o nim zawiadomiona, ale także nie miała żadnej możliwości podejmować realnych czynności związanych z postępowaniem dowodowym, zgłaszaniem wniosków i twierdzeń w zakresie toczącego się postępowania oraz wypowiedzeniem się przed wydaniem decyzji. Wnioskodawca podniósł także zarzut naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu i podejmowanych w nim czynnościach oraz naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W związku z tym skarżący zażądał uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący podkreślił, że bezpodstawnie decyzję doręczono pełnomocnikowi [...] "[...]" sp.z.o.o. jako organowi prowadzącemu szkołę, podczas gdy beneficjentem dotacji, a więc i w konsekwencji stroną były szkoły prowadzone przez ten podmiot - w tym [...] "[...] " w L. Pismem z dnia 13 stycznia 2016r. SKO zwróciło się do R. T. o wskazanie jakiego trybu postępowania administracyjnego dotyczy wniosek z dnia 30 listopada 2015r. W piśmie z dnia 21 stycznia 2015r. wnioskodawca wyjaśnił, iż podanie z dnia 30 listopada 2015r. stanowi odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność w/w odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w świetle art. 134 k.p.a niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Dalej organ stwierdził, że o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (np. wniesienie odwołania przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu w I instancji; wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, wniesienie odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez organ współdziałający w sprawie na podstawie art. 106 k.p.a.). Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast w myśl art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wynika z tego, że ocena zdolności administracyjnoprawnej w postępowaniu administracyjnym powinna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa cywilnego, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości przyznania tej zdolności innym podmiotom na podstawie norm prawa administracyjnego. Uwzględniając powyższe organ uznał, że skarżący, działający jako Dyrektor [...] "[...]" w L., dla której organem założycielskim i prowadzącym jest [...] "[...]" sp. z o.o. w L., nie posiadał legitymacji do występowania w postępowaniu dotyczącym określenia przypadających do zwrotu kwot dotacji oświatowej. Organ odwołał się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156 z późn. zm.). Wskazał organ, że z przepisów tej ustawy (przywołano art. 5 ust. 1, 2 i 7 i odwołano się do pozostałych przepisów ustawy) nie wynika, aby szkołom zakładanym i prowadzonym przez osoby prawne, przyznano zdolność prawną. Szkoły te stanowią jednostki organizacyjne prowadzące działalność oświatową, jednak nie mogą one we własnym imieniu nabywać praw ani zaciągać zobowiązań. Takie uprawnienia przysługują natomiast jednostkom zakładającym i prowadzącym te placówki (m. in. osobom prawnym), wymienionym w art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy. Jednostki prowadzące wspomniane placówki ponoszą także odpowiedzialność za ich działalność, co wynika z art. 5 ust. 7 ustawy. Organ podkreślił, że okoliczność, iż instytucjom oświaty (w tym szkołom) nie przysługuje zdolność prawna nie budzi wątpliwości w doktrynie (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, 2012, ABC, art. 5, t. 2) ani w orzecznictwie (por. wyrok SN z 26 kwietnia 2006 r., V CNP 30/06, LEX nr 198513). Na powyższe postanowienie SKO R. T. - Dyrektor Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie postanowienia w tym trybie na skutek błędnego przyjęcia, że stroną postępowania o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący, 2. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący i tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, 3. naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązkiem organu administracji było podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś organ ten błędnie ustalił, iż stroną postępowania w sprawie o zwrot dotacji jest nie dotowana szkoła, lecz organ ją prowadzący. Skarżący podkreślił, iż beneficjentem dotacji oświatowej była [...] "[...]" w L., a nie jego organ prowadzący tj. [...] "[...]" Sp. z o.o., gdyż zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty podmiotem dotowanym jest szkoła niepubliczna, a nie jej organ prowadzący. Ponadto, jak wynika z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. la - 3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek i zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły. Skoro natomiast szkoła jest uprawniona do otrzymania dotacji, to jest również podmiotem zobowiązanym do rozliczenia i ewentualnego zwrotu pochodzących z niej środków. W związku z tym skarżącemu, jako dyrektorowi dotowanej, organ powinien był doręczyć decyzję w sprawie określenia dla [...] "[...]" Sp. z o.o. wysokości przypadającej do zwrotu kwoty dotacji, co nie miało miejsca, a w konsekwencji decyzja ta nie została zatem nigdy w sposób skuteczny doręczona. Tym samym doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującego nieważnością decyzji. Ponadto w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż pozbawiono skarżącego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Odpowiadając na zawarte w skardze SKO uznało je za niezasadne i wniosło o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że wbrew argumentacji skargi, zdolności prawnej szkoły niepublicznej, w postępowaniu administracyjnym, nie można wywieść z literalnego brzmienia powołanych przez skarżącego art. 90 ust. 3 i 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, z pominięciem pozostałych regulacji przedmiotowej ustawy. Sformułowanie, iż dotacje mogą otrzymywać szkoły i są one przekazywane na rachunek szkoły, ma na celu jedynie wyrażenie woli ustawodawcy, iż dotacje mają charakter celowy związany z określoną formą działalności oświatowej, która jest prowadzona w ramach szkół realizujących zadania oświatowe. Nie zmienia to natomiast faktu, iż za rozliczenie dotacji odpowiedzialny jest podmiot prowadzący szkołę, a więc osoba fizyczna czy też osoba prawna. Wyłącznie bowiem te podmioty dysponują określonymi uprawnieniami zarówno w sferze stosunków cywilnoprawnych jak i administracyjnoprawnych. Jakakolwiek decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu dotacji, skierowana do szkoły, byłaby w istocie niewykonalna, gdyż instytucja ta, nie posiadająca podmiotowości prawnej, nie dysponuje żadnym majątkiem, co wyklucza możliwość skutecznej egzekucji przeciwko takiemu podmiotowi. W ocenie SKO nie ma więc żadnych wątpliwości, iż [...] "[...]" w L., dla którego organem założycielskim i prowadzącym jest osoba prawna – [...] "[...]" Sp. z o.o. w L., nie ma zdolności administracyjnoprawnej i w konsekwencji nie może być stroną postępowania w przedmiocie zwrotu przez Spółkę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 21 października 2016 r. pełnomocnik [...] "[...] " w L. adw. W. O. wskazał, że nie podnosi iż udział szkoły w postępowaniu w zakresie rozliczenia dotacji miałby następować na zasadzie konkurencyjności z udziałem organu prowadzącego lecz w konstrukcji współuczestnika tego postępowania, zainteresowanego na równi z organem prowadzącym szkołę rozstrzygnięciem i posiadającego zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw proceduralnych i materialnoprawnych do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżone postanowienie SKO prawidłowo zastosowało bowiem regulację art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Trafnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, że przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy charakter. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się przypadki braku przedmiotu zaskarżenia lub wyłączenie w przepisach prawa możliwości wniesienia odwołania. Natomiast po stronie przyczyn natury podmiotowej należy wskazać sytuacji , gdy wnoszący odwołanie nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 1 k.p.a.) lub brak po jego stronie legitymacji do wniesienia odwołania ze względu na brak indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, s. 597) . Z przywołanego w zaskarżonym postanowieniu art. 29 k.p.a. wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast w myśl art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną, 2) osobę fizyczną. Nie budzi przy tym wątpliwości, że szkoła, jaką w niniejszej sprawie reprezentuje skarżący, nie jest osobą prawną, ale jednostką organizacyjną (nie samorządową), służącą realizacji zadań z zakresu oświaty. Tego rodzaju jednostki organizacyjne nie zostały wprawdzie wprost wymienione w art. 29 k.p.a., jednak nie zamyka to definitywnie drogi do uznania również innych, niż wymienione w art. 29 k.p.a. podmiotów za stronę postępowania administracyjnego, o ile tylko dają do tego podstawę przepisy odrębnych ustaw, wiążąc możliwość wydania wobec tych podmiotów decyzji administracyjnej z określonym przedmiotowo charakterem rozpatrywanych na ich podstawie spraw indywidualnych. Stronami postępowania administracyjnego będą więc podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, rozumianą jako zdolność do bycia stroną stosunku prawnego nawiązywanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., str. 233 – 240). Krąg podmiotów mogących być stroną musi bowiem korespondować z generalnym kryterium statusu strony, zawartym w art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze powyższe dla oceny, czy skarżący, jako reprezentujący [...] "[...]" w L., mógł być stroną postępowania dotyczącego zwrotu środków pochodzących z dotacji oświatowej, konieczne jest zbadanie, czy przepisy regulujące przyznawanie i zwrot tych dotacji , zawarte w ustawie o systemie oświaty, nadawały skarżącemu bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienia lub nakładały na niego obowiązki. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Jednocześnie w myśl art. 90 ust. 2 stawy o systemie oświaty niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3). Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Z kolei ustęp czwarty przepisu art. 90 tej ustawy zawiera upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Z powołanych wyżej przepisów wynika zdaniem Sądu jednoznacznie, że podmiotem praw i obowiązków związanych z przyznaniem i przekazaniem dotacji oświatowej są podmioty prowadzące niepubliczne przedszkole lub szkołę, wskazane w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Są one także adresatem szczegółowych regulacji zawartych w wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty akcie prawa miejscowego. To te podmioty mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do otrzymania dotacji oświatowych oraz na nich spoczywają obowiązki związane z pozyskaniem tych dotacji, a co za tym idzie, to one posiadają interes prawny w sprawie ewentualnego zwrotu dotacji. Takiego interesu nie można przypisać szkole prowadzonej przez jeden z podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2. Wbrew stanowisku skarżącego, o istnieniu tak rozumianego interesu prawnego nie przesądza zawarte w art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stwierdzenie że to (m.in.) niepubliczne szkoły otrzymują dotacje z budżetu. Tego rodzaju sformułowanie potwierdza jedynie celowy charakter dotacji (które mają służyć działalności prowadzonych przez podmiot, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 szkół, a ich wysokość jest zawsze ustalana w odniesieniu do poszczególnych szkół i uzależniona od ilości uczęszczających do danej szkoły uczniów). Szkoła jest w związku z tym ostatecznym "konsumentem" dotacji i niewątpliwie posiada interes faktyczny w sprawach dotyczących przyznania lub zwrotu dotacji, jednak nie można tego utożsamiać z interesem prawnym, który powiązany będzie ze sferą praw i obowiązków związanych z przyznaniem i zwrotem dotacji. W rozpoznawanej sprawie podmiotem, na którym spoczywają takie obowiązki i który jest uprawniony do otrzymania dotacji (którą w dalszej kolejności ma wykorzystać na potrzeby działalności poszczególnych prowadzonych przez siebie szkół) jest [...] "[...]" sp. z o.o.w L., nie zaś Dyrektor [...] "[...]" w L. Prawidłowo zatem w rozpoznawanej sprawie SKO uznało, że odwołanie wniesione przez skarżącego było niedopuszczalne ze względu na brak po jego stronie legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.