III SA/Wr 595/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), asesor WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Wojciech Śnieżyński, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadny zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 oraz art. 33 § 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm., dalej "u.p.e.a."), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, organ II instancji) – po rozpatrzeniu zażalenia G. K. (dalej: strona, skarżąca, zobowiązana) – uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Inspektorat w S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadny zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obejmujących zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2017 r. o nr [...],[...],[...], wystawionych na podstawie decyzji z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]) określającej zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W toku postępowania egzekucyjnego skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, podnosząc nieistnienie obowiązku i niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Argumentując zarzut nieistnienia obowiązku skarżąca powołała art. 9 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1938). Strona wskazała, że zgodnie z brzmieniem powołanych powyżej przepisów, mając ustalone prawo do emerytury od dnia kiedy osiągnęła wiek 60 lat (tj. [...] lipca 2014 r.) nie podlega ubezpieczeniom społecznym i tym bardziej obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto wskazała, że decyzja na podstawie której wystawiono tytuły wykonawcze, została podpisana przez osobę nieupoważnioną przez Prezesa ZUS, co narusza przepisy k.p.a. oraz zawiera błędną podstawę prawną. Brak jest zatem podstaw do jakichkolwiek roszczeń wynikających z wadliwych tytułów wykonawczych. Odnośnie zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., skarżąca wskazała, że tytuły wykonawcze w części F poz. 7 i w części G poz. 1 podpisały osoby nieupoważnione do tych czynności przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto stwierdziła, że otrzymała zmienione tytuły wykonawcze TW-1, które obarczone są wadą nieusuwalną ze względu na to, że nie zostały sporządzone zgodnie z art. 26 § 1, 2 i 3, które odsyłają do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych w egzekucji administracyjnej. Dodatkowo skarżąca podniosła, że zmieniony tytuł wykonawczy musi mieć zakreślony kwadrat 2 w poz. 3 tytułu. Zarzuciła także naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wskazując, że "pouczenie ww. tytułów TW-1 zawiera informację, że w przypadku zmienionego tytułu wykonawczego zobowiązanemu nie przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Narusza to zasadę domniemania niewinności i zupełnie uniemożliwia skuteczną obronę strony." Ponadto – w ocenie skarżącej – kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem zarzutu jest brak adnotacji "odpis tytułu wykonawczego" na każdym z przedmiotowych tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) nie uznał wniesionych przez stronę zarzutów. Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku wyjaśnił, że skarżącej przyznano świadczenie emerytalne z dniem [...] lutego 2015 r., a zatem za okres do dnia [...] lutego 2015 r. należne są składki z tytułu prowadzenia działalności. Dlatego też w dniu [...] września 2015 r. wydano decyzję określającą zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do lutego 2015 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia do czerwca 2015 r. Organ egzekucyjny wskazał, że strona wniosła odwołanie od decyzji, na podstawie której wystawiono przedmiotowe tytułu wykonawcze, natomiast Sąd Apelacyjny we Wrocławiu III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III AUa 473/16) oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w S. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016 r. (sygn. akt VII U 1779/15). W kwestii nieuznania zarzutu przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. organ egzekucyjny odniósł się do okoliczności powołanych przez stronę wyjaśniając, że chybione są zarzuty jakoby organ egzekucyjny prowadził postępowanie na podstawie zmienionych tytułów wykonawczych, które podpisane zostały przez osoby do tego nieuprawnione. Wyjaśniono również prawidłowość wystawienia tytułów wykonawczych oraz kwestię pouczenia zawartego w tytułach wykonawczych oraz odniesiono się do zarzutu braku adnotacji "odpis tytułu wykonawczego". W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca ponowiła argumenty wskazane na wcześniejszym etapie postępowania przemawiające za uznaniem zarzutu nieistnienia obowiązku oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Dodatkowo podniosła nową okoliczność przemawiającą za uznaniem zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. tj. błędnie wypełnione pozycje nr 3,4 i 5 w części E tytułów wykonawczych, podtrzymując w dalszym ciągu, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie zmienionych tytułów wykonawczych. Po rozpatrzeniu sprawy, zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił postanowienie organu I instancji. Podkreślił, że podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia były uchybienia procesowe popełnione przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skutkujące koniecznością przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na wstępie organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zarzutów organ egzekucyjny zobligowany jest do stosowania procedury określonej w art. 34 u.p.e.a. Podniósł następnie, że art. 34 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek uzyskania stanowiska wierzyciela w określonych przypadkach (art. 33 pkt 1-7, 9, 10 u.p.e.a.) i precyzuje też sytuacje, w których wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a.). Dyrektor zauważył przy tym, że w sytuacji, gdy ten sam podmiot jest organem egzekucyjnym i wierzycielem, co miało miejsce w niniejszej sprawie, to bezprzedmiotowe jest wydawanie przez wierzyciela odrębnych postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów (wyrażających stanowisko wierzyciela). Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w sentencji swojego postanowienia nie przytoczył treści wniesionych zarzutów i rodzaju należności pieniężnej, której tytuły wykonawcze dotyczą. Ponadto – jak podkreślił organ II instancji, organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał jakoby przedmiotowe tytułu wykonawcze obejmowały zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres: 01,02/2015 oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 01-05/2015, tym samym w uzasadnieniu nie uwzględniono składki na ubezpieczenie zdrowotne za czerwiec 2015 r. Tytuł wykonawczy o nr [...] obejmuje natomiast należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za maj i czerwiec 2015 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, że z wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że skarżąca podniosła zarzut nieistnienia obowiązku w postępowaniu odwoławczym, powołując się na niezasadność obciążenia jej składkami za okres od chwili osiągnięcia przez nią wieku 60 lat. Zatem przedmiotowe rozstrzygnięcie Sądu odnosiło się do ustalenia czy skarżąca podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej po ukończeniu 60 lat, a więc z chwilą osiągnięcia przez nią powszechnego wieku emerytalnego. Zgodnie natomiast z art. 34 § 1a u.p.e.a. jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Dostrzeżenie zatem, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 34 § 1a u.p.e.a., obliguje organ egzekucyjny będący wierzycielem do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, a nie o jego nieuwzględnieniu. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru podkreślił, że organ egzekucyjny oceniając zasadność zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) winien każdorazowo dokonać analizy prawidłowości tytułu wykonawczego w oparciu o spełnienie wymogów z art. 27 u.p.e.a. w całości, a nie jedynie odnosząc się do powołanych przez stronę argumentów. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia po ponownym rozpoznaniu sprawy, winien bezspornie ustalić czy przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu były zarzuty tożsame z zarzutami na postępowanie egzekucyjne i w konsekwencji powyższego zdecydować czy nie zachodzą przesłanki skutkujące koniecznością zastosowania sankcji przewidzianej w przepisie art. 34 § 1a u.p.e.a. odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku. Natomiast jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zostanie stwierdzone, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu organ egzekucyjny winien rozstrzygnąć merytorycznie w przedmiocie wszystkich zgłoszonych przez skarżącą zarzutów i uzasadnić czy znajduje podstawy do ich uwzględnienia. Dodatkowo konieczne stanie się rozważenie nowych okoliczności podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. Organ egzekucyjny przy wydawaniu nowego postanowienia w sentencji rozstrzygnięcia powinien wskazać wyraźnie wszystkie podstawy prawne wniesionych zarzutów. Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że z uwagi na kasatoryjny charakter rozstrzygnięcia nie odnosił się do pozostałych podnoszonych przez stronę w treści zażalenia zarzutów, albowiem w tym zakresie wypowie się organ egzekucyjny wydając rozstrzygnięcie po ponownym rozpoznaniu sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła zarzuty skierowane przeciwko decyzji z dnia [...] września 2015 r. określającej wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, a także zakwestionowała prawidłowość wypełnienia tytułów wykonawczych. W jej ocenie zaskarżone postanowienie powinno być uchylone, a postępowanie egzekucyjne – umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga była niezasadna, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem badania Sądu pod kątem legalności było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej uchylające na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji w przedmiocie uznania za niezasadny zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obejmujących zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Skarga dotyczyła zatem postanowienia kasacyjnego, a więc nie postanowienia rozstrzygającego merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd powinien więc wyłącznie zbadać, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Podkreślić jednocześnie trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania (zażalenia), ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że postanowienie organu egzekucyjnego jest wadliwe. W pierwszej kolejności zasadnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, że organ I instancji w sentencji swojego postanowienia nie przytoczył treści wniesionych zarzutów i rodzaju należności pieniężnej, której tytuły wykonawcze dotyczą. Ponadto organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotowe tytułu wykonawcze obejmowały zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za styczeń i luty 2015 r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia do maja 2015 r., tym samym w uzasadnieniu nie uwzględniono składki na ubezpieczenie zdrowotne za czerwiec 2015 r. Tytuł wykonawczy o nr [...] obejmował natomiast należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za maj i czerwiec 2015 r. Słusznie także organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca podniosła zarzut nieistnienia obowiązku nie tylko w postępowaniu egzekucyjnym, ale również w postępowaniu sądowym powołując się na niezasadność obciążenia jej składkami za okres następujący po osiągnięciu przez nią wieku 60 lat. W konsekwencji rozstrzygnięcie Sądu odnosiło się do ustalenia, czy skarżąca podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej po ukończeniu 60 lat. Zgodnie natomiast z art. 34 § 1a u.p.e.a. jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Dostrzeżenie zatem, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 34 § 1a u.p.e.a., obliguje organ egzekucyjny będący wierzycielem do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, a nie o jego nieuwzględnieniu. Organ I instancji powinien zatem rozważyć, czy podniesione w postepowaniu egzekucyjnym zarzuty nie były tożsame z zarzutami podniesionymi w odrębnym postępowaniu sądowym prowadzonym wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek. Konsekwencją natomiast dokonanych ustaleń powinno być albo stwierdzenie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, albo ich merytoryczne rozpoznanie i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowo także organ odwoławczy podkreślił, że organ egzekucyjny oceniając zasadność zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) winien każdorazowo dokonać analizy prawidłowości tytułu wykonawczego w oparciu o spełnienie wymogów z art. 27 u.p.e.a. w całości, a nie jedynie odnosząc się do powołanych przez stronę argumentów. Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadnie i w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. uchylił zaskarżone postawienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym uchylając postanowienie organu egzekucyjnego w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie był on uprawniony do badania na tym etapie sprawy zasadności samych zarzutów. W przedstawionych okolicznościach kompleksowe badanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zasadności złożenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Istota powołanej zasady ogólnej postępowania opiera się na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji publicznej. Jej naruszenie stanowiłoby zatem ingerencję w przewidziane przepisami prawa uprawnienie stron do weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji. Podkreślić także trzeba, że skoro organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie to tym samym odniesienie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.